《香港第一课》25. 为何会有香港人反对人大释法？

因为程序很重要。人大释法是指全国人民代表大会常务委员对《基本法》作出最终解释。它之所以会在香港引发矛盾，甚至乎被视为对香港法治的挑战，在于具体的实行方式和九七前香港社会的理解有明显差别，运用范围亦远远比想像中来得广泛。由于人大释法涉及香港高度自治的界线，所以市民会十分关注释法的条件和香港法院在当中的角色，以符合三权分立的期望。人大释法本来不一定有问题，但当它不按原来设想的程序发生，就引发了强烈反弹。

《基本法》第一百五十八条对释法有这样的定义：

本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。
香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。
全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。

按字面的理解，释法应按照以下程序：第一，如果法院认为事件属香港自治范围，就可以自己解释。第二，如果法院认为事件属中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系，应由终审法院请全国人大常委解释。第三，人大常委进行解释前，应征询基本法委员会的意见。第四，解释作出后香港法院须引用，但之前判决不受影响。

事实上，香港法院经常会自行解释《基本法》的各项条文。例如终审法院在二零一三年就裁定了《婚姻诉讼条例》及《婚姻条例》不容许完成性别重整手术的女性与其男性伴侣注册结婚，是违反了《基本法》第三十七条「香港居民的婚姻自由和自愿生育的权利受法律保护」的规定，进而宣告《婚姻诉讼条例》中「女性」的涵义必须理解为包括已完成性别重整手术，并获得医学专家证明性别已经由男性改变为女性的人。

香港出现释法争议，是因为人大常委惯性绕过上述条文所描述的程序作出的释法。事实上，在特区成立以来的五次人大释法，就有四次不按上述程序发生。

这儿先由第一次释法说起。一九九七年七月一日后的第一个星期，数以百计来自中国大陆的人士到入境处声称自己是香港永久性居民。事源《基本法》第二十四条规定，凡是香港永久性居民中的中国公民在香港以外所生的中国籍子女。于是乎，不少香港人在中国大陆所生的子女，包括不少非婚生子女，便在特区成立前以各种方式前来香港，并于特区成立后随即向政府提出永久居民身分的申请。

香港政府当时担心如果立即接纳他们立即成为永久性居民，会引发一连串问题。例如婚生和非婚生子女有否分别，如何证明申请人真的是香港永久性居民的子女（特别是如果只有父亲一方，而母亲是他在中国大陆的情妇而非合法妇子），而以后类似的案例是否不用经单程证制度按配额排队，而可直接前来香港。另一个极受争议的问题，是这个资格是否可以即时世代相传（例如某人出生时是中国大陆居民，他的父亲也是，但他的祖父刚刚成为了香港永久性居民，则会否连带其后代都会即时变成香港永久性居民）。

为了处理这些问题，临时立法会在七月九日一天之内紧急立法，收紧了相关人士的入境安排，并追溯回到七月一日生效。此举引来大量争议，其中一名「无证儿童」吴嘉玲在父亲代表下控告修订违宪。到了一九九九年一月，终审法院就吴嘉玲作出裁决，表明香港永久性居民所生的子女不论婚生或非婚生，不论是否成年，不论有否单程证，亦不论是否生于内地，都可享有居港权。毕竟《基本法》的条文没有就这些方面列明要求，也就不应限制。

对此裁决，政府推算可有于十年内有167万人可从中国大陆移居香港，为香港社会带来沉重压力。尽管此推算被多方指为夸大，甚至是要制造恐慌影响公众舆论，但政府仍以此为基础谋求改变判决。到了一九九九年五月，政府决定正式提请人大常委就居港权释法，而人大常委则于六月通过对《基本法》的第一次解释。解释内容列明即使是香港永久性居民在中国大陆所生的中国籍子女，进入香港前也要得到中国大陆方面的审批；而所谓香港永久性居民在香港以外所生的子女，是指出生时父或母已经符合香港永久性居民的规定。

这次释法在香港司法界带来极大震撼。首先，这次释法不是由终审法院提出，而且是在终审法院已经作出最终判决之后才提出。如是者，终审法院从前不再「终审」，因为其最终判决原来是可以被中国政府推翻的，香港的自主性随即被大幅削减。法律界当时就发起了黑衣静默游行抗议，后来更有解密文年指出终审法院五名常任法官曾经考虑集体辞职抗议。

及后的各次释法，除了二零一一年因应外交事务而产生的第四次释法，在香港都引起不少争议。第二次释法发生在二零零四年，人大常委在没有终审法院或任何香港政治体制中的任何机关要求的情况下，主动就《基本法》附件一和附件二作出解释，为香港未来的政治改革新增限制（见问题三十四）。此例一开，人大常委的释法权在程序上已变成可随时发生。第三次释法发生在二零零五年，由首任行政长官董建华的辞职触发，各界关注下一任行政长官的任期应为新一任行政长官，还是原有任期的续任。对此，署理行政长官曾荫权在香港法院未有机会处理此争议前，直接向人大常委寻求释法，司法机构的角色再一次被矮化。

来到二零一六年的第五次释法，其争议程度更超越了之前四次的释法。是次释法的源起为有立法会议员于宣誓时涉嫌辱华，被立法会秘书长拒绝监誓而引发的政治风波（见问题二十二）。人大常委于一个月内旋即为《基本法》中有关公职人员宣誓的条文作出解释，规范宣誓形式及内容，以及未进行合法有效宣誓、拒绝宣誓，或日后违反誓言的后果。从程序上来看，这此释法最少有四个问题。第一，这次释法并不是由终审法院提出，甚至连香港政府本身也不认为有需要释法，原全是由人大常委自己提出。第二，这次释法发生的时候，香港法庭正在处理政府和立法会就宣誓问题诉讼，政府代表要求禁止立法会主席为相开议员重新监誓。人大常委在此案的审议途中释法，使得法庭连按原有程序考虑如何解释《基本法》的机会也被剥夺，对香港司法程序极不尊重，也使条文中「之前判决不受影响」的规定变成形同虚设。第三，相关的《基本法》条文本身没有提及宣誓的形式，但释法的内容却对此作详细说明，形成了解释《基本法》为名，增修《基本法》为实的客观后果。如是者，《基本法》当中本来有关修改程序的规范条文亦变得形同虚设。而当《基本法》变得可以不按既定程序修改，整部《基本法》的权威地位也会因而消失。第四，《基本法》是宪法性文件，条文本应以本地立法的方式落实，例如宣誓形式的具体规范就是由《宣誓及声明条例》列明。当人大释法对宣誓形式的要求作出详细说明，等于侵犯了立法会的本地立法职能。

在这次释法当中，法治精神被矮化为仅仅是「当权力者以法律的形式来解决问题」，只要问题被解决了便行。因此，支持释法的评论往往把其论证建基于「辱华是错，所以释法就是对」。不过，如果把法治的目的从「依法管治」提升到「以法限权」的层面，则莫论目的对错，拥有权力者是否以适当的方式行使其权力，更为重要。这也是为什么香港有不少舆论会认为香港法治因为历次释法而受到严重威胁，因他们正正是以「以法限权」来理解香港的法治（见问题二十四）。

回看各次人大释法的案例，今天香港社会对释法的理解相对于九七前已大为不同。

首先，释法程序不再一定要由香港的终审法院在有特定案件并认为此案件有需要的时候才能启动，香港政府可以提出，人大常委也可以随时自己提出。九七前对释法程序的理解，是人大常委把释法权授权与香港法院后，自己就不会再行驶此权力（这也是中国政府机关自己平时对授权的理解）。当这个理解被打破，第一百五十八条所描述的详细程序就显得多余了。首次人大释法时对此的解释，是《基本法》第四十三条规定行政长官向中央人民政府负责的条文，把行政长官要求人大释法理解为「就执行《基本法》有关条款所遇问题，向中央政府报告」。然而在此一理解下，香港的三权分立会受到严重打击，因为日后行政权如若受到司法权的制衡，都可以上报国务院提请人大释法。而司法权为免触动人大释法，监督行政权时便会变得有所顾忌，以免行政权驶出「绝招」。如是者，行政权和司法权之间便出现明显的不平衡，权力逐渐会倒向行政权的一方。

第二，释法的题目不再限于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款，即使一些明显属于香港特别行政区自治范围内的条款也可以随时按人大常委的意愿解释。这样会导致《基本法》对香港高度自治的保障一下子变得十分虚无，毕竟无论这些保障写得如何细致，也可以随时被人大常委以解释的名义推翻。如是者，每当香港出现重大争议，无论是否和中港关系直接相关，大家就不再关心本地行政、立法和司法之间的相互制衡，而随即问人大常委会不会以释法作最后定论，本地的舆论和政治过程随之被架空，也就脱离了「一国两制、港人治港」的原意。

对于《基本法》中的释法条文可以被中国政府任意引用，有意见认为这是《中英联合声明》的错失。 《中英联合声明》对香港很多基本政治制度都有所著墨，后来变成《基本法》的条文。但对于《基本法》的解释权本身，《中英联合声明》却没有规范。有舆论认为草签者当时没有意识到《基本法》本身要面对中国法制和普通法制度之间的矛盾。

在普通法之下，香港法院独立于政府运作，从法律文本去解释条文（包括受争议的条文和它与其他条文的关系），过程中不应作政治考虑，更不会增添文本本身没有或不能包含的意思。在中国的法制下，中国《宪法》明文规定人大常委有权解释所有法律，而人大常委作为一个政治而不是司法机构，则会考虑立法时的原意，考虑法律条文以外的资料，也可以因应法律制定后出现了的新情况为法律条文添加新的意思。

释法之争是程序之争，但程序后面也是价值之争。法治的价值，并不仅限于「合法就是法治」，毕竟美国的种族隔离政策曾己何时也是合法安排。法治所追求的，还有法律制订的过程能否自我完善和达至公义。前文提及香港的行政权和立法权本身已有诸多制度缺陷，法庭作为制度内最后守门员的角色已经相当繁重和困难。当法庭的地位因释法而被进一步削弱，社会对整个政治制度的信心就会进一步降低。

释法之争带来一个十分令人担忧的趋势。社会中有不同意见和争议，本来正常不过。如果香港有一个充分的民主制度，大可透过行政长官普选去决定社会要走的方向。当行政长官未能以民主选举产生，市民便转向靠立法会议员来表达不满。当立法会也未能有效运作，市民便唯有通过司法覆核等方式请求司法机构主持正义。到了连司法机构也失去其应有地位，是否就代表社会不会再有争议？当然不是。相反，当争议无法在制度内得到有效处理，便会在制度外寻求出口，形成更难解决的社会矛盾。鲧禹治水，禹重堵截而禹重疏导，结果堵截带来灾难而疏导带来盛世。特区的政治制度，至今却是在每一个关口堵截民意，社会不稳自有其因。

伸延阅读：
Chan JMM, Fu HL, Ghai Y, eds (2000) Hong Kong's Constitutional Debate: Conflict over Interpretation. Hong Kong: Hong Kong University Press.
Gittings D (2016) Interpretation and Amendment, Introduction to the Hong Kong Basic Law (2nd Edition) . Hong Kong University Press.
Tai BYT (2012) Judiciary, Contemporary Hong Kong Government and Politics (Expanded Edition) . Hong Kong University Press.