囤房税该怎么做？台湾居住正义的必经之路

这是与老板共同发表于去年九月的旧文，主要是针对当时沸沸扬扬的囤房税提案作一个完整论述。但即便已是去年的文章，里面提及的论述我认为到现在为止都仍然适用。

今年5月，有网友在公共政策网路参与平台发起「应课征空屋税」的提案，反对「有钱人将房屋当成投资标的」，每人超过一房即课以重税，于短短13日之内就达到5千人次附议门槛。

不止民众不爽，地方政府也看不下去了。台北市政府本月初召开「 居住正义2.0」记者会，市长柯文哲担忧「若解决不了台湾高房价问题，今日香港就是明日台湾」，呼吁中央应推动房产税制改革，主张单一自住轻税、多屋重税，让住宅回归居住使用。紧接着，时代力量在本月16日于立法院提出《房屋税条例》部分条文修正草案，拟采累进税率方式，提高持有多屋大户的房屋税，以遏制囤房风气。

前述一连串的提议与修法主张，都指向了一个共同现象——空屋——皆认为释出房屋使用将有助居住问题缓解。

那么，到底台湾有多少房屋正空置着？这些空屋都在谁手上？空屋与当前居住问题又有何关连？以及，怎样才能让空屋转为居住使用呢？笔者作为长期倡议居住政策改革之一员，特撰文提出分析与建议，并就住宅政策改革路线就教各方。

拥房越多者，空屋率越高

在进入整个讨论前，应先区分「空屋」与「余屋」两者。空屋是指市场上低度利用或不使用的住宅，余屋则是指建设开发相关公司所持有的未销售（滞销）住宅。

先从空屋谈起。台湾的空屋数量最准确的资料是「人口及住宅普查」，但该普查每十年进行一次，在最近一次的普查（2010年）当中，台湾的空屋高达155.5万间，空屋率为19.3%，将近每五间房屋就有一间是空屋。

在未进行普查的年份，则是以「低度使用（用电）住宅」作为空屋的推估数据，由于其数量均远小于前述普查，官方较乐于引用，但即便如此，2017年透过低度用电住宅统计出的空屋量仍达86.4万间，空屋率10.12%。其中属居住需求较高的六都计有54.5万间，占整体空屋六成三以上。

另依据财政部的住宅总归户资料，台湾拥有四屋（含以上）之家户，约32万，共持有约162万间房屋；如再计入拥有三屋者，则达297万间，占（个人持有）住宅存量的37.6%。若与前述低度用电户资料比对勾稽，将赫然发现：持有屋数越高群体，手上持有低度用电的空屋比率就越高，持有四屋者，其空屋的比例超过40%，五房含五屋以上者，则高达50%-60%。至此，可合理推论，少数的多屋者是全台空屋来源之大宗。

余屋剩越多，房子卖越贵

接着来看余屋。同样依据官方统计，2017年第四季，全国余屋数逼近7.5万户。另就区域来看，在房价最难以负担的双北，余屋计有19,395户，占了26%。

又单看数量是不够的，另根据政府所公布的房价指数与余屋数量，全国余屋数从2012Q4的2.3万户，来到2017Q4的7.5万，短短五年之间翻了三倍以上。若再对照同时期房价趋势，我们可清楚的看到，余屋数量与房价呈现违反经济学供需常理之现象，卖不掉的余屋越来越多，竟然房价也越来越贵。

税制是大量空、余屋的主因

为何台湾的空屋数量如此惊人？且空屋数量过多的状况下，建商仍持续开发兴建让余屋数量不断翻倍，而且价格还高居不下？其中关键原因，莫过于台湾不合理的住宅持有税制。

首先，由于公告地价与房屋评定现值与实际价格落差过大，造成台湾的名目税率虽然与国际标准相差不大甚至略高（住宅1.2-3.6%不等），但实质税率却极低（仅约0.13%），约为美国的十分之一，是标准的「看到吓死人，收到笑死人」，养房竟然比养车便宜。

其次，则是对持有房屋的课税标准过于宽松。根据《自住房屋认定标准作业原则》，夫妻与未成年子女持有超过三户才会被认定为「非自住」，适用较高税率。但即便如此，全台湾也仅有台北市、连江县、宜兰县真的有采行「房屋多税越重」的差别税率，其余县市则不管坐拥几间房，仅以略高自住的1.5%税率课征。

正因持有税偏低，且「多屋」与「自住」税赋无甚差别，个人买房倾向空置求转手获利，建商盖房宁可余屋待价高出售，近百万空余屋就这样积累而来。

因此，笔者与许多人持相同看法，面对大量空余屋闲置现象与衍生之问题，应当透过提高空余屋持有成本（以下称囤房税），合理市场的供需机制，以有效去化空余屋，让住宅回归居住使用。

为何要对空余屋课囤房税？

有人会说，即便大量空余屋是事实，但那是持有者的财产支配权，干卿底事，为何要课囤房税？这就必须回到「经济外部性」与「居住是民生必需」两个面向来讨论。

首先，我们必须指出台湾居住问题——以高房价为核心——的特殊性，并非是供给不足的问题，而是住宅市场扭曲的外部性效应。扭曲何在？房价高涨与大量余屋竟然并存，租屋难求与大量空屋却未互通，即供需无法接轨。外部性为何？那就是造成「房子拿来炒不是用来住」，无壳蜗牛买不起、租不好！

高房价买不起无须赘言，2018年（Q3）台湾整体房价所得比为8.82倍，台北市14.07倍，新北市房价所得比则为12.14倍，皆远超过国际公认合理标准。

那买不起那租屋可以吧？根据内政部统计，台湾租赁市场规模约为整体住宅市场11.3%，远低于欧美等先进国家25%~50%的比例，且租金指数近十年来不断攀升。

依台湾劳工阵线的调查，以2016年的全国薪资中位数收入推算租金所得比，台北市占比高达58%，新北跟桃园分别为30%、25%。又上述买不起、租不好现象，受害最深的莫过于青年世代。

其次，我想绝大多数人应该会同意，纵使住宅具投资获利的「资本财」性质，但更重要、更优先的功用应该是满足居住使用的「消费财」功能，即住宅是不可或缺的民生必需品。那么，当住宅此种民生必需品出现大量囤积空置，是否应该介入处理呢？

事实上，对于囤积民生必需品，我国政府是会干预介入的。行政院辖下有「物价督导小组」，可依据《农产品市场销售法》、《消费者保护法》予以处罚，甚至是用《刑法》251条规范「囤积民生必需之饮食物品或农工必需品，无正当理由不应市销售者，处三年以下有期徒刑」。

对比近年来政府对若干民生物品态度，我们不禁要问，果菜价格涨要抓菜虫，卫生纸短缺要查通路，但同样作为民生必需品住宅，大量囤积闲置却可以置若罔闻，这不是非常奇怪吗？

囤房税对居住政策之效益

进而言之，就居住政策面向，囤房税对购屋市场、租屋市场之健全，乃至政府推动中的包租代管，也将带来积极正面助益。

就购屋市场，目前余屋数量过多、开发浮滥，俗话说「没有卖不出去的房屋，只有卖不出去的价格」，若透过囤房税让建商持有成本提高，不再囤屋居奇，让供给真正进入市场，回归供需机制让价格回落到相对合理区间。也就是说，在购屋市场的层次上，囤房税的效益是「去化余屋、活络交易、合理价格」。

就租屋市场，目前租屋供不应求、租金上涨，让许多租屋族不堪负荷，或只能选择承租低品质的房屋。一旦实施囤房税，将促使多屋者愿意将空屋出租以弥补其租税支出，从而借供给增加让租金涨势趋缓，且有助淘汰市场上窳陋违法的隔间与加盖物件。也就是说，在租屋市场的层面上，囤房税的效益是「扩大供给、抑制租金、提升品质」。

另就政府正积极推动的包租代管，由于现行机制是「只有萝卜不出棒子」，参与计画的多为原本就有出租物件的房东，而少有从空屋释出的状况，致使成效远不如预期。

如有囤房税，大量释出空屋将成为其扩展达标之利基，顺势也能为萌芽中的租赁产业迎来新生。也就是说，在包租代管推动上，囤房税的效益是「政策达标、产业发展」。

囤房税该如何推动？

虽说课征囤房税合理且有效益，但推动上绝非易事，最棘手的是既得利益的反对，这将包括建商以及少部分拥有多房者。建商对政府施压的本事无须怀疑，多屋者虽占少数但多为具社经影响力者。是故，这些年来对于空余屋问题的讨论，始终是只闻楼梯响，便再无下文。面对此，囤房税怎么推呢？以下说说我们的看法及建议。

一、清楚界定对象，缩小影响面

就对象界定，须知空屋余屋所针对的目标是不同的群体，前者为多屋者，后者为建商，那是要先处理「空屋问题」还是「余屋问题」，抑或想一并处理，值得仔细评估。

以先前出师不利的「实价登录2.0」修法为例，同样涉及建商与个人两种群体，遂出现建商实为反对「预售屋即时登录」使其丧失操纵资讯、操弄价格的空间，但却假「区段化、去识别化」将造成民众隐私受损、安全堪忧等理由大肆贩卖恐惧，营造出社会多数反对的假象，从而阻挡法案推动。

另之前台北市亦曾针对建商余屋施以囤屋税（缩短销售期），惟不久后便以议会翻盘、市府退让告终。前车之鉴不远，我们建议囤房税推动应「分而治之、先易后难」，可采空屋、余屋分期处理，且现阶段应以空屋为优先。

承上，另就缩小影响面部分，囤房税在处理空屋的适用对象也要衡量。根据前述的全国总归户资料，如以拥有四屋（含以上）者为对象，受影响比例仅为3.94%；若将标准下修为第三屋起认定，影响比例提升至9.65%，虽说可涵盖空屋数量会较多，但反弹力道则近三倍。循此，我们认为初步能以拥有四屋（含以上）者为囤房税课征对象，不失为一种务实之考量。

二、闲置重税、出租轻税

为利囤房税推动之正当性，应厘清此一税制改革之目的。笔者认为，并非基于财政需求要增加税收，也非仇富要盘剥多屋者，而是为有效促成空屋释出转做居住使用。基于此，就具体的税制设计上，建议基本原则应是「闲置重税，出租轻税」。

具体言之，自第四房（非自住）起，采累进方式大幅提高其房屋税率，房子越多、税率越高；相对地，该屋如出租供居住使用，则可适用减免优惠。

此作法的有几个优点，首先，表面上是大幅提高多屋者持有成本，但实际上是以避税为诱因让空屋转作出租；其次，不会陷入「空屋如何认定」的技术争议，不再是政府要证明屋主空置，而是要屋主自己提出租赁资料证没有空置；最后，只有仍坚持空置的屋主才会被大幅加税，将影响面从3.94%缩减至更小。

举例如下（以下税率仅为假设模拟），如某A持有七间房屋，扣除三间认定自住外，第四、五间房屋税从现行1.5%拉高至3.6%，第六、七间至4.8%。但如果他愿意将自住以外的四间房子出租，则不采累进维持如现行1.5%税率。又其房屋愿意加入政府包租代管或出租予领取租金补贴者（公益出租人），则比照自住税率1.2%。

请问，持有三房以上屋主为避免税赋大幅提高，他们会怎么做？试想，他们手头上162万房屋（适用囤房税约70万间）有一定比例进入租屋市场后，会有怎样的效果？

三、配套针对租赁所得税制进行改革

鉴于台湾绝大多数个人房东（占市场供给绝大部分）隐匿出租逃漏税之事实，使租屋市场黑市化难以健全发展，建议配合囤房税的推动，我们也该进一步思考租赁所得税制的改革。

改革的思路延续同样的逻辑，不是要增加税赋（反正房东逃漏税从来就是如此），而是要配合囤房税将扩大租屋市场之力道，一并让租屋市场去黑市，促成房东主动登录租屋。建议采「萝卜」加「棒子」方式处理：

萝卜是，推动「租屋所得单独课税」，与所得税脱勾并采单一税率，大幅降低占市场大宗的个人小房东租金税赋（特别是并入其他所得导致税率累进），鼓励诚实申报。

棒子为，搭配前述税赋调整，另就房东租屋申报设定落日条款，明订过去逃漏税既往不咎，然后续如查获则予以重罚，促成租屋登录落实。

囤房税为居住政策无可回避一环

最后，有必要就住宅政策改革路线问题，对囤房税做衍生补充厘清。

住宅问题改革必须是购屋市场、租屋市场、 社会住宅「三管齐下」，缺一不可。又相对于购屋市场、租屋市场的改革，社会住宅因未直接触动既得利益，阻力最小，可作为改革推展的第一步，故自2010年起，我们便积极倡议社会住宅，并持续关注参与迄今。

因此，我们对近年来，特别是蔡总统任内，政府对兴办社会住宅努力与成果予以肯定，意即，台湾住宅政策改革的「第一步」已经踏了出去。毋庸置疑，「八年二十万户」社会住宅目标绝对要持续推进，然即使达成，也仅占住宅存量2.2%，就政策意涵论，系建构台湾的「居住安全网」，让被购屋与租屋市场排除的青年与弱势群体，至少有阶段性的安居之所。

若进一步论及让社会住宅扮演「市场调节」角色，促成民间租屋市场价格合理与品质提升，有效舒缓会抑制房价上扬，那就非得累积至一定规模，例如OECD国家平均社会住宅比例超过10%，由于差距甚远，实非现阶段有意义的讨论课题。

又即便如荷兰、香港等社会住宅比例达30%，还是有其居住问题，如荷兰的近年来遭遇房价与房租上涨压力，香港更是身陷全世界公认最严峻的高房价问题。这些经验提醒我们，居住政策只有社会住宅是不够的！特别是，台湾在购屋与租屋市场相关机制仍与国外相去甚远，如交易资讯透明、大量空余屋闲置、租屋黑市等课题。敢问，难道于社会住宅跨出第一步后，其它改革就此裹足不前吗？

今年无壳蜗牛运动届满三十周年，平心而论，过去三十年来，政府针对住宅问题并非毫无作为，但始终未直面弊端、回避制度改革。放眼未来，如不愿下一个三十年继续延宕蹉跎，毫无疑问，空余屋问题的解决必定是其中举足轻重的一块拼图，也是实现居住正义无可回避之挑战。

我们还要继续拖下去吗？