《香港第一课》23. 为什么立法会一天到晚都在拉布而不议事？

由于立法会有先天的议会和选举制度缺陷，所以即使没有拉布，本来就不能有效议事。在一个正常的议会中，议员和议案的质素最终会通过民意反映到议席之上，做得不好就要下台。同样的制衡难以在香港的立法会发生，建制派几近永远是议会的多数派，议会议事也就变得行礼如仪了。因此，虽然拉布在公众眼中好像把立法会变得不能议事，但考虑到在议会议事的目的本来就是要促进和反映公众辩论，而拉布可以吸引到公众对某些议题的关注，则可说拉布和议事并不矛盾，而是绕了个弯达到议会本来应有的功能，为真正的议事带来契机。

所谓拉布或冗长辩论，是指少数议员在明知不能阻挡某个议案获投票通过，便利用各种方式来拖延议会程序，一方面引发公众关注，另一方面增加通过此议案的时间成本。毕竟议会会期有限，如果拉布策略成功，得到市民支持，或可迫使对方撤回议案，甚至迫使议案因为会期结束而失效。

拉布在世界各地的不少议会均有范例，美国国会参议院就有filibuster 的传统，台湾则很有创意地把此词译成「废力把事拖」。美国参议院的议事规则规定参议员可就任何题目发言而时间不限，有参议员就曾经连续二十四小时发言，也有参议员朗读圣经章节和儿童故事，甚至把电话簿和食谱从头到尾谂一遍。日本参议院则有所谓「牛步战术」，即在投票时采用极为缓慢的步伐走向投票箱，平常数十秒的步程变成数分钟，如果所反对派的议员都加入便可拖上半天。

在香港的立法会，建制阵营基于畸型选举制度的帮助而几近可护送任何议案通过，拉布便成为了非建制阵营少数可用的反抗手段。不过，特区成立以来的首次立法会拉布，却是来自建制阵营。一九九九年审议废除市政局和区域市政局的时候，表决前刚好有建制阵营的议员未能赶及回到会议厅，政府为免议案被否决便利用了议事规则中政府总结发言时间不限的规定，不停拖长官员发言直到有足够建制阵营的议员赶及回到会议厅为止。

要在议会拖延时间的方法有很多。以二零零九年十二月至二零十零年一月的高铁拨款审议为例，非建制阵营的议员就透过不断向官员提问使得表决日期被一再压后。不过这次经验严格来说不算拉布，因为高铁作为特区成立以来最大规模的基建工程，议员当时所问的问题都有实质意义。而由于议会拉布文化尚未成型，议员们都避讳以过于锁碎的辩论来拖延时间。

到了二零一二年的《立法会议席出缺安排议案》，政府提出限制议员辞职后再次参选，引发黄毓民等非建制阵营议员发动拉布抗争。首先，他们就议案提出了合共1307条的修订。这些修订的内容十分广泛，例如规定如有议员「因未获正式审讯，被古巴政府囚禁超过一个月，又同日辞职，一个月内其中一人获释放，条例就不适用」，然后把国家名字改为朝鲜、中国、津巴布韦和越南等，衍生出多项修订。然后他们在审议阶段轮流就这些修订发言，例如介绍古巴的政治局势，以求一方面拖延时间，同时避免被主席裁定离题或重复内容。又有另一组的修订为「若议员因为患上肝癌辞职，一个月内被确定无患肝癌，条例就不适用」，然后再换上另外十六组不同疾病，衍生出十七项修订。有议员讨论到相关修订时，更详细分享「露德圣水」传闻神迹，以说明患病又突然康复的可能。有些修订则针对个别字眼，引发「实行」和「施行」的用字分别讨论。

由于这些修订大多十分锁碎，建制阵营的议员在审议时难以集中精神，有些议员在坐位练习书法，或者闭目养神。但他们这样做却又会给予机会非建制阵营的议员提出质疑，例如梁国雄议员就曾经向会议主席报告黄定光议员睡着了，担心他有生命危险，引起的议论又成为另一种拖延时间的方法。

不过最有效的拖延战术则是人数点算。立法会内不同会议都有法定人数的限制，建制阵营的议员由于不少都是企业高层，未必能时刻会在立法会大楼出现。而就算身处大楼，也可能因为要会见市民或团体代表而未能时刻坐在会议厅开会。因此，只要非建制阵营的议员集体离场，只留下少数代表负责拖延审议，会议厅便很容易因为法定人数不足而流会。按当时的议事规则，立法会大会的会期逢星期三开始起算，万一流会的话不轮是在星期三、四或五发生，都要留待下一个星期三才能继续，可以拖延很多时间。

而就算未能成功促使流会，由于每次点算人数最多可以花十五分钟的鸣钟时间来等待议员回到议事厅，仅仅是这程序本身已可花掉不少时间。在二零一五至一六年度的立法会大会，就累计点人数共556次，耗用时间107小时56分钟。

这些拉布手段把立法会的时间都消耗在执行程序之上，无形中就拿走了本来可以用来审议其他议案的时间。视乎不同的政治观点，这可以是好事也可以是坏事。例如大埔区议会本来建议动用五千万于林村建设旅游设施，被批评为「林村天安门」，当地居民不少都认为交通不能负荷更多游客而反对计划。拨款建议因为拉布而未能于二零一六年立法会会期完结时获得通过，及后大埔区议会决定撤回建议，改为建议把拨款用于艺术和医疗。在这件事情上，拉布就帮助了少数议员成功阻挡议会强行通过议案。

反过来说，反对拉布的议员则会指责拉布的议员阻碍议会运作，使得一些市民支持的项目（如兴建学校或医院等的拨款申请）也因为拉布而无法审议。不过，政府其实有权调动议案的审议程序，让立法会先处理争议较少的议案。所以准确来说，拉布其实无论对政府和建制阵营或是非建制阵营来说都是一种政治博奕的手段，两边都要时刻计算市民会把否接受议会瘫痪，和会把责任放在谁的身上。

按香港中文大学的民意调查显示，有超过五成受访者原则上不支持议员就具争议性的议题拉布，支持的只有一成多。综合上文提及的立法会碎片化的现象，非建制阵营在拉布议题上处于十分不利的位置。他们既有少数支持者希望他们多利用拉布手段拖垮具争议性的议题，却同时有另一批支持者不同意这种手法。在比例代表制的选举制度下，便衍生出非建制阵营的各个成员自顾选择走不同的抗争路线，但却在公众眼中加深了非建制阵营未能团结的印象。

对于建制阵营来说，他们一方面不喜欢坐在会议厅聆听冗长辩论，也见到非建制阵营在拉布议题上所处的尴尬位置，固然不会放过以此攻击对手，把拉布描绘为一件不利民生的事情。由于一般市民未必理解或认同拉布作为回应立法会制度缺陷的手段，加上非建制阵营本身的碎片化，要回应攻击也十分困难。到了二零一七年年底，由于有非建制阵营的议员被取消资格（见问题二十二），立法会首次出现无论是功能界别或是地区直选都由建制阵营占过半数的情况，由建制阵营议员提出的议案不再受「分组点票」所限以不能通过。于是乎，他们便趁机修改了议事规则，大幅度减少各种拖延立法会程序的机会。

相对于很多外国的议会，香港立法会对拉布本来没有很清晰的规范。回到美国国会参议院的冗长辩论，就有所谓的终结发言议案，即如果获参议院五分之三议员的同意，可终止发言程序把议案付诸表决。香港立法会没有这样的规定，过去各拉布战的结束都是由会议主席一个人裁决终止，从议会管治来说并不理想。加上立法会的制度缺陷使得主席几乎必然是由建制阵营议员担任，由主席一人作出终止发言程序的裁决则更难服众。

如果香港的立法会已达至全面普选，则近年的拉布风潮或可被理解为滥用程序，通过修改议事规则来处理也算合理。例如香港可考虑采用类似美国参议院的方式处理拉布问题，应可平冲少数意见的同时又不会让议会被极少数拖垮。不过建制阵营的议事规则修订，却是把更多的权力交给会议主席，例如处理修正案和流会后何时复会。当时就有多名学者发起了联署声明，批评此举「严重削弱立法会现时仅有些微监察政府的权力」。

相对来说，虽然美国也常有意见认为要削减冗长辩论，但无论谁是多数党都不敢贸然推行，因为他们明白自己今天是多数党，下届却可以变成少数党，打压少数的做法有朝一日会害及自己。但在香港，建制阵营很有信心自己永远都是立法会的多数，所以不担心通过修订后自己日后会因而有所损失。

香港立法会的拉布问题并非单纯出于个别议员滥用程序，而是立法会本身无法代表民意和制度上无法履行正常的议事职能。有个别议员采取在议事厅内各种方式抗争，无论是口头甚至行动上的冲突，又或用各种方式拖延程序，背后都指向立法会本身在相当部分的市民心目中欠缺认授，所以这些议员的行动才能得到支持。而即使这些议事厅内的抗争方式被终止，只要背后的认授问题没有解决，则问题仍会如挤气球一样，从议事厅内转移到议事厅外，甚至而更高社会成本的方式爆发。

伸延阅读：
Cullen R, 2018, Filibustering: Flawed in Principle and Bad for Hong Kong, IPP Review Mar. 09 , 2018 .
Kaeding MP (2017) The Rise of “Localism” in Hong Kong, Journal of Democracy 28:1, p157-171.

网上资源：
立场报道（2017）中大民调：逾半市民不支持拉布近半赞成改议规：立场新闻，2017年12月5日， https://thestandnews.com/politics/ 中大民调-逾半市民不支持拉布/ 。
立场报道（2017）学者反议规修订逾4000人网上联署：立场新闻，2017年12月13日， https://thestandnews.com/politics/ 学者反议规修订-逾4000人网上联署/ 。