主席難產，議會生孿：香港「佔領立法會」前瞻

本文2019年5月11日發佈於香港獨立媒體。時值《逃犯條例》修訂草案交付立法會法案委員會連續兩次未選出主席，建制派內會突襲通過換主席指引，製造出立法會有史以來首次雙胞法案委員會，香港社會同時爆發了傘後最大一場「反送中」民間遊行。議會抗爭進入白熱化，佔領立法會蓄勢待發。

《逃犯條例》修訂草案進入二讀，正式交付法案委員會，在連續兩次會議過後未能選出委員會主席之時，法案尚未能進入審議階段，卻意外同時產生兩個法案委員會，香港立法史上前所未有。

不顧商界反對和十數萬市民上街示威，政府將《逃犯及刑事事宜相互法律協助法例（修訂）條例草案》（簡稱《逃犯條例》修訂）強硬帶上立法會。香港大律師公會接連發表兩次聲明給出修例建議，向來偏向建制的基本法委員會委員陳弘毅亦撰文批評修例「從根本上改變現有法律」，而律政司司長鄭若樺連同保安局局長李家超多日後現身表示，坊間5個建議包括「港人港審」等，都不確切可行，只有政府提出的建議才可取。

把時間稍稍撥回，可以看到：

• 17/4 涂謹申主持第一次會議，未選出主席
• 30/4 涂謹申主持第二次會議，未選出主席
• 4/5 立法會內務委員會召開特別會議通過「石禮謙做主持」指引
• 6/5 秘書處要求委員書面表態

法案委員會的選舉階段，是法案審議的「前哨戰」，建制和民主兩派誰能選舉擔任法案委員會主席，對整個法案審議無疑具有重要作用。但在現立法會的構成中，建制派議員佔有大多數，必然包攬主席及副主席職位。涂謹申作為立法會最資深議員，來主持法案委員會，利用「拉布」手段目的是把法案審議的時間盡量拉長，以期立法期間出現其他可能。

《內務守則》第21(c)款規定：當內務委員會在其會議席上將某法案交付法案委員會時，議員可於席上以舉手方式表示參加該法案委員會，而該等議員中排名最先者（即最資深議員），負責召開法案委員會的首次會議。

《內務守則》附錄IV 3(a)款規定：凡進行選舉填補主席一職的空缺，副主席(如有的話)須主持選舉。如有關委員會沒有副主席，又或副主席缺席或獲提名候選該職位，出席的其他委員中排名最先者須主持選舉。

（以證涂謹申議員在未選出法案委員會主席的情況下可以排名最先也即最資深議員名義主持會議。）

在第二次會議進行未選出主席之時，香港爆發了傘後最大一場「反送中」民間遊行，主辦方稱參與人數逾13萬人，同時多位政商界知名人士如劉夢熊、田北辰等均出來對修例表示反對，多國政府亦公開表示修例不可行。而此前一個月，《逃犯條例》在香港幾乎無人問津。

法案委員會主席選舉必然會完成，主席也會「如預期」由建制派議員擔任。而此時，建制派卻突然召開內務委員會特別會議，通過指引，意圖換下涂謹申，由次於其資深的建制派議員石禮謙主持會議。

《內務守則》第21（e）款規定：法案委員會的主席須由該委員會的委員互選產生。委員會亦可選出一名副主席。正副主席的任期至法案委員會結束運作為止。選舉正副主席的程序載於附錄IV——凡在有關委員會首次會議上選舉主席，出席委員中排名最先者須主持選舉。

（內務委員會在未修改《內務守則》的情況下，是否有權向法案委員會發出其他有關選舉主席的指引？）

《議事規則》第75（8）款規定：委員會可就法案委員會和根據第(12)款成立的小組委員會，以及根據本議事規則第77條(事務委員會)成立的事務委員會的行事方式及程序，提供指引(guidelines)。

（內會決定由石禮謙議員主持選舉程序實質是「指示」(direct)而非「指引」，由此延伸出的問題是內會可以任意指示議員主持會議而不考慮是否是最資深議員的規定。）

《議事規則》第 76（11）款規定：「除本議事規則另有規定外，任何法案委員會及其轄下小組委員會的行事方式及程序，由該委員會自行決定。在作出任何此等決定時，法案委員會須考慮根據本議事規則第75（8）條（內務委員會）提供的指引。」

（該條賦予法案委員會決定是否執行內務委員會的指引，涂謹申議員是否有權與其他委員會成員討論並考慮內會指引）

內務委員會發出的指引，應由法案委員會自行考慮是否採納，但法案委員會秘書在內務委員會通過指引後約一小時發出通知，要委員書面表態是否採納指引，引來爭議。

《議事規則》中對由誰主持討論是否採納內會指引的會議並無明文規定，立法會秘書長陳維安表示，秘書處書面表決的安排是根據議事規則及內務守則。然而，立法會依據的兩份文件——《基本法》及《議事規則》均無一條文支持秘書處以書面形式請法案委員會所有委員考慮內務委員會發出的指引這一行為。

根據《議事規則》，若委員會要就某一議題無須開會而進行書面表決，該議題：

（1）必須經過委員會主席同意；

（2）全體委員均同意以書面形式表決。

換言之，立法會秘書處無權去要求議員以書面表決「指引」，若有一人反對也要放諸立法會辯論，待全體議員同意才可以進行書面表決。試設想，若法案會員會會議憑秘書處的通知就可以書面表決議題，委員也不用出席討論，秘書處豈非有比委員會更大的權力？若果秘書處不能保持中立，法案委員會豈不是可以被任何派別任意操縱？而此次，秘書處正正是幫建制派採用內務委員會的決議來撤換主持會議的涂謹申。

所以，立法會秘書處的行為等同於幫法案委員會委員作出了決定，本質上是越權。

23名非建制派議員随即致函內務委員會，要求立法会法律顧問就內務委員會根據《議事規則》第75(8)條就法案委員會的行事方式及程序提供指引事宜，提供法律意見。

法律顧問表示，建制派議員要求就選舉法案委員會主席的程序提供指引（guideline），並非要求內務委員會向法案委員會發出指示（direction）。而《內務守則》只就在法案委員會首次會議上選舉主席的程序訂定條文，至於在法案委員會首次會議之後選舉主席的程序，現時的《內務守則》未有就此作出規定。若內務委員會通過向法案委員會提供擬議指引，法案委員會須考慮有關指引。然而，有關指引不會自動適用於法案委員會，是否採納該指引所載的程序，由法案委員會自行決定。

在秘書處「違規」通過「指引」讓石禮謙取代涂謹申之際，石禮謙徑自決定將原本在5月6日舉行的第三次法案委員會會議改至週六（5月11日），而在爭議未解決的情況下，民主派並不同意石禮謙的「決定」，表示將照常召開委員會。於是5月6日這天，在大部分建制派缺席，秘書處均未到場且未提供秘書服務，議員自攜麥克風發言的情況下，《逃犯條例》法案委員會「第三次會議」召開，並選出「主席」涂謹申，「副主席」郭榮鏗。郭榮鏗隨即在會上提出動議，要求政府馬上撤回有關草案，在一眾民主派議員的附議下，「通過」要求政府撤回修訂逃犯條例。

事態至此，香港立法會歷史上首次出現二讀後兩個法案委員會，一個是爭議未解不合程序成立的建制派法案委員會，一個是照足程序成立並火熱進行的民主派法案委員會。趕巧的是，兩個委員會都決定於5月11日召開下一次的法案委員會。民主派決定將會議定於早八點半，比建制派會議早半個小時，一個將繼續《逃犯條例》修訂的審議，另一個則要「速戰速決」選出建制派謝偉俊擔任委員會主席。民主派是否會連夜守在會議廳，變相「佔領立法會」，使得建制派無法到場，或是兩派齊齊出現在會議廳，秘書處只承認石禮謙的主持身份而將其他人「熄咪」，開啟一輪「搶咪大戰」，誰達目標，尚是未知之數。

特首林鄭月娥藉修訂《逃犯條例》強闖立法會，導致立法會撕裂，法案委員會一分為二。事件涉及到的憲政問題未來可能訴諸法院，向來不願插手立法事務的法院也將陷入兩難。在重重壓力之下，政府強硬表示就《逃犯條例》的修訂不會收回，而立法會本年度會議即將完結，待到開始下一個立法年度，要移送台灣的疑犯陳同佳已在香港刑滿出獄，到時政府一直以來支持立法的「迫切性」理由便不存在，政府又憑何再將《逃犯條例》的修訂賦予「正義」？

可以預見的是，無論拉鋸戰如何持續，在民間和議會對《逃犯條例》的反對聲潮一浪接一浪，各方勢力蠢蠢欲動之下，香港版的「佔領立法會」或將一觸即發。