外交政策丨厚爱制裁将伤及美国自身

厚爱制裁将伤及美国自身

克里斯托弗·萨巴蒂尼（Christopher Sabatini）

 想象一下：遭到美国制裁的所有国家的政府和公共、私人官员参加了一场全球峰会。

全家福照片将展示一群来自非洲、亚洲、拉丁美洲和中东的多姿多彩的领导人，且看上去与七国集团峰会或全球日历上任何其他半定期会议没有什么不同。中国位于照片中央位置，它自豪地标榜自己是由遭到美国点名和羞辱的一些政府组成的那个俱乐部的道德和外交盟友，更不用说是商业和金融盟友了。

过去二十年里，制裁已成为美国牵头的西方国家政府征求意见的外交政策工具。最近因俄罗斯入侵乌克兰而针对俄罗斯，以及出于国家安全原因针对中国企业实施的整套经济和个人制裁措施，意味着这两个大国已经加入了一个坏小子俱乐部，其成员是由美国认证的缅甸、古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚和委内瑞拉之类国家，还在不断增加当中。

根据一个由哥伦比亚大学维护的一个数据库，总计有六个国家，即古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯、叙利亚和委内瑞拉，经历过美国的全面制裁。这意味着，根据美国法律，与那些国家的实体和个人进行的绝大多数商业和金融交易都在禁止之列。包括阿富汗、白俄罗斯、刚果民主共和国、埃塞俄比亚、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、马里、尼加拉瓜、苏丹和也门在内，另有17个国家正遭到特定制裁。这意味着，根据美国法律，与特定公司、个人以及通常是政府的金融和商业关系是被禁止的。

根据一个普林斯顿大学数据库，包括中国、厄立特里亚、海地和斯里兰卡在内的另外7个国家处在具体的出口管制之下。这份已经很长的清单甚至不包括对萨尔瓦多、危地马拉或巴拉圭等国的个人和企业实施的特定制裁，或是对中国香港、巴尔干半岛、乌克兰的克里米亚、顿涅茨克或卢甘斯克等地区实施的制裁。

根据美国财政部的报告，到2021年，美国制裁的个人、公司和特定的国家经济体的部门已经超过9000个。2021年，也就是美国总统拜登就任的第一年，他的政府在全球范围内增加了765项新的制裁措施，其中173项与人权有关。总的来说，受制于美国某种形式制裁的国家总共占全球经济总量的五分之一略多。中国代表了这个总量的80%。

眼下，主要是为因应无所不在的美国制裁，越来越多的独裁政府正组建联盟，谋求重新拟定全球金融体系的规则。是时候斟酌这些惩罚性手段如何侵蚀它们本应维护的西方秩序了。

北京不成比例的分量

在美国制裁国家的名单中，北京占据的分量不成比例，这是个问题。这是因为，中国共产党已将自己塑造成了全球南方国家的经济、外交和道德盟友。

关于遭到美国制裁的政府如何利用美国制裁系统中的漏洞，弱化制裁措施的预期痛苦，并确立了通常非法的手段，以取代它们对美元和西方金融体系的依赖，《外交政策》杂志定期撰稿人、政治学者丹尼尔·德雷兹纳(Daniel W. Drezner)和专栏作家、经济学者阿加特·德马雷斯(Agathe Demarais)最近分别著文予以详尽阐发。

与受制裁国家中的许多国家不同，中国拥有经济实力、日益增长的外交影响力、货币稳定性和流动性（至少目前如此），可以推动国际社会越来越多地接纳人民币和中国金融方案，如人民币跨境支付系统（CIPS）。

中国还为受制裁国家的出口产品（如委内瑞拉、俄罗斯或伊朗的石油和天然气）提供了一个规模庞大、利润丰厚的商业市场。尽管许多改道后的商业市场成本高昂、效率低下，但仍为目标政府提供了足以维持运转的租金。

这些中国牵头的类似金融安排给美国及其盟友制造了重大的系统性风险。

风险之一是，在全球南方，越来越多未受制裁的国家正在加入一个类似的反制裁世界经济。结束了4月的北京之旅后，巴西总统卢拉重申了他对金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）贸易货币的支持。卢拉提出这一倡议时提到了他对一种美元主导的全球经济的担忧，在那种经济中，美国利用美元的主导地位实施其惩罚性外交政策。

在至少有其他六个新兴经济体正排队加入的金砖国家俱乐部内部，只有两个国家即中国和俄罗斯受到某种形式的制裁。另外三个国家，尤其是印度，与美国建立了日益密切的伙伴关系，因此短期内不大可能遭到美国制裁。换言之，就连美国的伙伴也在设法减缓华盛顿域外制裁政策的风险。

卢拉的承诺代表了全球南方许多成员国真正的、日渐加剧的强烈愿望，即摆脱美元的主导地位和美国金融体系，尽管其中一些原因源自错位的团结。眼下，华盛顿理当承认，它对制裁措施的厚爱可能正在伤害它自己在世界范围内的经济和外交实力。

失效的二级制裁

取代美元的一些举措仍处于萌芽阶段，但可能持久推行，此外，一个对西方影响力更直接的威胁是，针对不良债务购买实施的二级制裁。

当一些国家的贷款违约（或看上去接近违约）时，大型机构放贷方会设法以极低的价格将这些债务转售给二级债券市场的其他投资者。那些国家受到美国制裁时，西方投资者就不愿意购买它们的不良债券，声誉更差、通常对美国抱有敌意的行动方往往会介入。

委内瑞拉就是一个很好的例子。2017年，该国回避向债权人偿还2亿美元，于是出现了600亿美元的外债违约。自那以后，随着利率上升，委内瑞拉的债务不断增加。多年的财政挥霍摧毁了这个石油资源丰富的国家的央行及其旗舰能源企业委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）的独立性，导致政府破产，结果是这家能源公司缺乏投资，委内瑞拉经济直线下滑。自2014年至2021年，委内瑞拉经济收缩了四分之三；据估计，其通胀一度飙升至年化率超过一万倍的地步。

这次违约发生三个月前，唐纳德·特朗普政府对委内瑞拉实施了新一轮制裁，这一轮制裁尼古拉斯·马杜罗总统现金拮据的政权重返美国资本市场筹集新资金以延展债务的努力。虽然这是白宫漫无目标的“极限施压”战略的一部分，旨在将马杜罗赶下台，此举仍包含一个特定逻辑：允许美国投资者赋能委内瑞拉，令其得以延展表现不佳的债务，是一个糟糕的赌注。

自那之后发生的事情理当让倡导制裁的人士和美国决策者都停下来思考一番。随着委内瑞拉的违约和经济危机持续延宕，包括养老基金和信托基金在内，许多最初持有委内瑞拉债券的美国机构投资者开始以低廉、扭曲的价格转售这些高风险债务。但因存在遭美国制裁和罚款的威胁——对美国和非美国投资者都是如此，因为美国的二级制裁具有域外效力——西方的机构和个人投资者要么被禁止购买委内瑞拉的债务，要么不敢冒险购买。

结果是，越来越多的违约债务经由阿拉伯联合酋长国、土耳其和其他国家转移到了影子持有者手中。很难确定买家是谁，但一些市场分析师和投资者怀疑，这些新债权人的背后，是来自中国、伊朗、俄罗斯和其他美国敌对国的买家。瑞士对冲基金 Mangart Capital 的一位消息人士称，2017年，委内瑞拉75%的原始债务由美国利益集团持有；今天，据估计该比例已降至35%至40%左右。很大一部分已经转移到了不知名司法辖区的神秘投资者手中。

当重新谈判委内瑞拉债务退出的条件，并将委内瑞拉政府和其国家石油公司送返金融市场的时刻到来，这一趋势将为谈判桌上那些根本上是非基于市场的经济体奉上更加有利的条件。这个国家的新债券持有者可能阻止一个亲西方的民主政府上台，并将加拉加斯排除在全球资本交易所之外。换言之：美国的制裁正将委内瑞拉未来的利益拱手让给一些邪恶的行动方，尽管就目前而言，谈判似乎还有很长的路要走。

但还有更多麻烦事：委内瑞拉的许多债券是由该国丰富的石油和天然气储备中的资产变现为证券的。在购买那些基金的过程中，新投资者不只与委内瑞拉的破产和复苏，还与该国的能源资产，因此也与全球能源安全休戚相关。最近有一些投资方扣押债务国资产或与债务国资产建立关联以追讨或声索违约债务的例子，比如，2001年阿根廷违约之后，美国对冲基金 Elliott Capital 在加纳扣押了一艘阿根廷海军船只，船上有250多名船员。当一个美国的气势汹汹的顽固分子打着追求利润的旗号破坏与邻国的关系时，局面已足够糟糕；当反对美国和西方利益的一家公司或一个政府可以控制能源供应和基础设施，局面就成了地缘政治威胁，委内瑞拉就可能面对这种局面。

马杜罗政府还利用了债券以折扣价格大量外流的机会，筹划债务换资产交易。根据这一计划，受监管的美国机构投资者出售的债券由美国境外来源不明的未受监管实体购买，然后以虚高的价格与加拉加斯或委内瑞拉国家石油公司交换资产。这一转变没有取消债务，只是承诺通过商品、服务或关闭未决索偿向持有人付款。有了资产的加持，这些债券可以在市场上再次出售，换取现金，这使得它们可以被非美国监管的实体购买，这些实体有望在委内瑞拉能源行业获得有利可图的资产：赋予它们对关键性全球能源供应的控制权。

必须为制裁措施建立流程和护栏

不幸的是，美国决策者不大可能在短期内认真重新考虑他们对制裁措施的厚爱。应用制裁措施比军事行动的威胁更容易进行、更廉价、更安全。制裁措施已成为治国之道的万能工具，旨在传递对从军事侵略到侵犯人权、从核武器扩散到腐败的一切事物的反对意见，无论那些措施是有助还是损害美国的长期利益。实施制裁是一种释放美德信号的手段，允许政治家们在面对特定问题时表明他们正在采取行动。

但必须建立客观流程和护栏，以确保制裁措施经过了理性考虑，且不损害国家和国际利益。这些流程和护栏理当包括一个评估制裁的有效性并将其与所述目标进行比较的无党派程序。

美国决策者必须清楚和诚实了解预期的目标是什么。任何诚实的评估程序还必须乐意检讨制裁是否以及如何在短期和长期内加强了受制裁国家的政府及其经济盟友和非法行动者的政治和经济影响力。如我们在古巴、伊朗、朝鲜和委内瑞拉见证的那样，制裁措施不会迅速产生政权更迭的预期结果，反而随着时间的推移，强化了目标政权之间的联盟。

很大程度上，这有赖于两党决策者乐意冷静考虑一个基本事实：有时候，制裁措施不起作用。许多情况下，它们正积极地损害美国的利益。

（作者是英国皇家国际事务研究所高级研究员，伦敦经济学院公共政策学院高级访问学者。本文原题“America’s Love of Sanctions Will Be Its Downfall”，由《外交政策》网站发布于2023年7月24日。译者听桥，对原文有多分段，且不确保术语理解准确。）