現場》當「圖書折扣秩序制」遇上《公平交易法》：法律白話文運動徐書磊講座側記
由作家吳曉樂、獨立書店現流冊店、出版人A編工事中於今年4月共同成立的「台灣出版民間真相與正解促進會」，每月邀請出版人、作家、譯者、通路等出版產業從業人員擔任對談嘉賓，並於現流冊店舉辦實體講座，致力於推動出版真相普及，傳遞出版產業內外的正解資訊。
適逢「圖書折扣秩序制」再度掀起熱議，5月初促進會特別邀請法普媒體「法律白話文運動」的營運長徐書磊，為關心出版業的讀者一一分析講解韓國、日本、德國的相關法條與政策，並試圖從台灣《公平交易法》出發，提出「聯合行為」的可行性及立法上的實務建議。本文是活動菁華紀錄。
文字整理｜林潔珊（現流冊店店長）．照片提供｜現流冊店
➤關於「圖書折扣秩序制」，我們在討論什麼？
在進入「圖書折扣秩序制」的討論前，徐書磊首先對圖書市場雪崩式下滑的現象，提出三種面向的思考角度——法律問題、經濟問題與社會問題。針對此現象，是否有相對應的法條及政策，或是走向修法、立法？這是法律上的問題。消費者購買習慣轉移，進而導致經濟市場的自然流動，這是經濟上的問題。若長年下來閱讀風氣持續低落、圖書消費總額持續下滑，進而導致出版產業消失，則可能是社會問題。
圖書定價制在一些國家已施行超過50年，在台灣也已有15年以上的討論，若是立法，是否能夠解決前述提及的法律問題、經濟問題、社會問題？立法也需要明確提出立法目的，比如是保障消費者還是業者？前者是要保障消費者不受價格限制、享有折扣等；後者則是要保障出版社及作家的勞動權益等。這些問題或許沒有唯一解，現階段仍需要舉辦更多公聽會、收集更多意見。
圖書的特殊性也是思考重點。在4月11日「市場通路惡性競爭，文化產業的未來在哪裡？」公聽會中，出版界提出「圖書是一種文化財」的論述，認為書籍需要特別保護。而徐書磊提醒，由政府介入立法，不一定只有保護效果，也可能會有處罰機制。若是如此，這是否與民主國家裡重視的財產自由、市場自由相抵觸？若是把書籍放在「文化例外」，意即出版市場將與其他自由市場的產品不同，它將會面臨怎樣的挑戰與困境？
接下來徐書磊以韓、日、德這三個已推行圖書定價相關制度的國家為例，作為參照。
➤韓國、日本、德國的圖書定價
韓國圖書出版因長期遭遇惡性折扣，促使《出版文化產業振興法》的出現。相較於台灣高達九成企業都是中小企業，韓國是個大集團及財閥把持的國家，兩者的產業結構差異巨大。出版市場亦然，因此下殺折扣非常嚴重。惡性折扣限縮了韓國出版市場的多元性，獨立出版、獨立通路在財閥的夾殺之下面臨消失的危機。
韓國在2002年推行《出版文化產業振興法》，第22條明定「出版品要定價銷售」，保護期間為一年，一年後即可變更定價。由於韓國的立法目的是為了振興閱讀，同時又要兼顧保障消費者權益，因此價格並不是固定的，而是保有折扣上限——定價的10%。針對銷售給社福機構、非政府組織，或是作者本人購書，外銷到海外及二手出版品則不在限制內。主管機關韓國體育觀光部每三年會定期審查一次圖書定價制的正當性，並提出相對應的制度。值得一提的是，此法有納入電子書。
日本的狀況與韓國類似，日本稱為《獨佔禁止法》（1947年制定），此法等同於台灣的《公平交易法》，但日本的《獨佔禁止法》與出版密切相關。日本政府的作法並不是直接修正某個法規，而是在法規裡放入「但書」，比如圖書可不受《公平交易法》的拘束進行聯合定價。幾家上游的大型出版社與中盤商、通路或下游的書店、零售商協議，用「契約」的方式來約定圖書統一定價。下游會以出版商訂定的定價販售，因此是一項「協議」，並不是法規。
相較於韓國仍限縮在圖書出版品及電子書，日本規範的產品包含更廣義的文化產品，除了圖書，也涵蓋報紙、期刊、黑膠、蟲膠。反而CD、DVD、電子書、二手書、外語書不適用統一定價制的範疇。
德國則是直接立了一個《書籍價格拘束法》，相較於日、韓是由業者本身去推動立法，德國則是由出版商、書商公會推動的。此法的立法目的在保障圖書作為文化財的價值與地位，他們認為圖書應要保有一定的利潤與成本結構，才能保障這個產品在市場上的永續。
保護範圍非常廣，包含所有的印刷品，如圖書、樂譜、地圖、圖集、攝影、畫冊、圖書的重製物或替代品（即電子書）等，甚至地球儀也都被認定在文化財的保護規範。不適用此法的範圍則是二手書，以及主要在境外販售的外語書。然而《書籍價格拘束法》裡的定價規定並不是不可撼動的，出版商與零售商可自行決定特定的優惠價格。
➤從台灣《公平交易法》看圖書折扣戰
回到台灣的《公平交易法》，徐書磊首先提醒此法的立法目的——建立企業自由競爭之環境，並訂定一套公平合理競爭規則，以維護交易秩序促進經濟之安定與繁榮。因此《公平交易法》要保障的不是競爭者、也不是要保障弱勢產業，它是要保障「公平競爭」這件事。這是一部非常注重經濟利益的法規，然而「公平競爭」的意思是指：競爭者可以自由廝殺，但不能有人拿槍、有人拿牙籤對決。
《公平交易法》第19條的「限制競爭」跟此次圖書折扣戰較為相關，此條指出：「事業不得限制其交易相對人，就供給之商品轉售與第三人或第三人再轉售時之價格。但有正當理由者，不在此限。」意即出版社不能限制通路要賣給消費者、書店下游廠商的價格 ，除非它有「正當理由」。
或許有出版社會問：是否可以提出「文化例外」，或跟德國一樣提出「圖書是文化財」作為「正當理由」，進而限制通路轉售價格的可能？徐書磊解釋，在《公交法施行細則》第25條有列出「正當理由」。
「鼓勵下游事業提升售前服務之效率或品質」：意即限制價格後，是否能夠鼓勵下游事業改善它的售前服務、品質及效率。
「防免搭便車之效果」：針對先前沒有投入的業者，你在限制價格後，是否能預防他們搭便車享有同樣利益。
「提升新事業或品牌參進之效果」：意即限制價格後，是否能鼓勵更多新事業、新品牌投入出版市場。
「促進品牌間之競爭」：意即限制價格後，是否有促進出版社之間的競爭效果。
「其他有關競爭考量之經濟上合理事由」：意即你想要限制價格，是否有其他經濟考量上的合理理由。
但徐書磊提醒，第5款是概括條款，即每一案的申訴都可當成是「個案」認定。
那麼，近期電商平台以3元售書或長時低折扣賣書時，是否也形成阻礙其他通路競爭的事實？是否違反了《公平交易法》？徐書磊解釋，在《公平交易法》第20條第3款提出：「以低價利誘或其他不正當方法，阻礙競爭者參與或從事競爭之行為。」而在《公交法施行細則》第27條有解釋上述第3款「低價利誘」的意思：「指事業以低於成本或顯不相當之價格，阻礙競爭者參與或從事競爭。」以及「低價利誘是否有限制競爭之虞，應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品或服務特性及實施情況對市場競爭之影響等加以判斷。」
簡單來說，電商平台確實以低於成本或明顯不相當的價格來販售，但要構成違法的要素在於，下殺販售的意圖與目的是什麼？是為了阻礙競爭者、為了限制競爭者加入市場？還是只是清庫存？就算對方真的是為了阻礙競爭者，但法規設下的構成要素眾多，如前述所提的意圖、市場地位、市場結構、對市場競爭的影響等等，實務操作起來相當困難，也難以判定是否違法。
➤《公平交易法》的「聯合行為」
出版界提出「圖書折扣秩序制」後，有人質疑為何不能由幾家出版社去跟通路協商談判，無需修法或立法。由於《公平交易法》第15條明確指出「事業不得為聯合行為。」聯合與通路談判實屬違法，因此出版社無法集體串連與通路談折扣限制。不過該條文又指出「有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限」，以圖書市場近期通路折扣戰的情境，是否有申請許可的可能？
徐書磊解釋「不在此限」的8款情形：
為降低成本、改良品質或增進效率，而統一商品或服務之規格或型式。
為提高技術、改良品質、降低成本或增進效率，而共同研究開發商品、服務或市場。
為促進事業合理經營，而分別作專業發展。
為確保或促進輸出，而專就國外市場之競爭予以約定。
為加強貿易效能，而就國外商品或服務之輸入採取共同行為。
因經濟不景氣，致同一行業之事業難以繼續維持或生產過剩，為有計畫適應需求而限制產 銷數量、設備或價格之共同行為。
為增進中小企業之經營效率，或加強其競爭能力所為之共同行為。
其他為促進產業發展、技術創新或經營效率所必要之共同行為。
而最常被批評的是第7項：「為了增進中小企業的經營效率，或加強其競爭能力所為之共同行為。」原因是中小企業的規模難以認定，譬如大集團旗下的小型出版社，該被認定為集團企業，或是中小企業？
而更為難的是《公平交易法施行細則》第14條明定「聯合行為」需提出評估報告書，報告書並應載明下列事項：
參與事業實施聯合行為前後成本結構及變動分析預估。
聯合行為對未參與事業之影響。
聯合行為對該市場結構、供需及價格之影響。
聯合行為對上、下游事業及其市場之影響。
聯合行為對整體經濟與公共利益之具體效益與不利影響。
徐書磊認為實務操作上是困難的，譬如要如何證明出版社加入聯合行為後，成本結構確實有變動，又要如何證明其他沒參與的出版社是否有受到影響，以及對整個出版產業市場（包含上下游）的結構是否有受到影響。以上皆是從自由市場的考量下所訂定的法規。
若將「文化例外」納入考量，像德國一樣將圖書認定為文化財，進行文資保存，一樣會面臨前述第五款的實務困難，比如要如何證明價格被保護後，對公共利益有具體影響？因為首先，一些在意折扣的消費者會認為自己的利益被限制了。
總的來說，若要推行《圖書折扣秩序制》，徐書磊認為應回頭重新思考開場時的提問：圖書市場雪崩式下滑的現象，究竟是法律問題、經濟問題，還是社會問題？這得需要更多更細緻的討論及思考。●（原文於2023-06-26在Openbook官網首度刊載）
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