塞車竟然同太多人搭地鐵有關？ | 越演越烈的交通擠塞問題（中）

政府必須向通勤者提供足夠的誘因，才能把他們「拉」到公共交通工具上，而一套成功的大眾運輸系統所需要具備的要素，就是當中所指的「誘因」。透過整合各地經驗，這些要素主要包括安全、快捷、舒適、可負擔、可靠和方便。

香港作為密集式都市，本來就很有條件推動公眾使用大眾運輸，而無疑香港的大眾運輸水平在全球有相當高的評價。觀乎香港的運輸政策和系統，固然已經成功做到為一般大眾，尤其是低下階層的市民，提供可負擔的本地交通服務。

然而，要真正舒緩擠塞問題，著眼點應該放於對公共交通服務有著相當彈性的中產階層，他們往往既有能力供養車輛，但也不至於對公共交通服務有所排斥。因此，要提升公共交通服務的利用率，中產群體對出行模式的選擇至為關鍵。

根據《二零一一年交通習慣調查》，超過一半有車的住戶購買私家車的原因為「方便」和「省時」。由此可見，要吸引具有經濟能力的階層利用公共交通出行，比起低廉的價格，公共交通系統在其他非價格因素上的表現或者更為重要。

要探討香港大眾運輸系統的近年來的服務表現，本文將由現時覆蓋超過六成人口、承載最高乘客量比重的大眾運輸系統——港鐵開始。

稱得上世界級鐵路服務嗎？

港鐵受惠於獨立運行且無需與其他車輛公用的通道，加上單一列車載客量高，普遍被視為最快捷和最可靠的運輸工具。因此，港鐵無疑受香港通勤一族所歡迎。

根據港鐵數字，早上繁忙時段，連接各主要區域的路段之載客量均接近滿載狀態，其中荃灣綫部分路段的載客率更超過100%。撇除2019年反送中運動和2020年武漢肺炎疫情影響，滿載情況從2013年至2018年間持續，鐵路系統顯然進入飽和狀態，無法滿足持續增長的通勤需求。政府早於2014年於立法會質詢中承認，港鐵市區各線於早上繁忙時間的班次，在現有信號系統底下已沒有加密的空間。

列車滿載不單降低乘客乘車時的舒適度，背後更代表著現有鐵路系統難以進一步容納更多欲改搭港鐵到市區核心區域的通勤者。過往港鐵也曾以此為由，選擇於週末而非平日提供四綫故障的補償性票務優惠，印證了港鐵網絡已經飽和。

鐵路系統的服務水平不單離「舒適」這個目標越走越遠，相信諸位打工仔女在經歷2018年市區四綫齊壞、2019年中環站撞車、2019年紅磡站出軌等事故後，或多或少也會也對港鐵的可靠度產生質疑。雖然港鐵官方表示列車服務供應、乘客車程準時程度、列車服務準時程度和可靠程度等多項指標仍然連年達標；但《端傳媒》卻得出不一樣的結果，不單止顯示近年的確發生了更多與訊號系統有關的故障，而事故亦趨於嚴重。筆者只能說港鐵的服務縱然在數字遊戲上達標，但已經無法滿足公眾對可靠和安全鐵路服務的期望和需求。

既然過於擠迫的車廂以及公眾對於列車可靠度下滑的不良觀感無法吸引有車一族轉用公共交通通勤，那麼，作為香港載客量第二大的巴士又可以嗎？

既然塞車無分車種，巴士又怎會有吸引力呢？

巴士主打的是較舒適的點到點服務。然而，由於需要和其他車輛共用路面，其在快捷度和穩定度的表現，則不如港鐵。為彌補這方面的限制，香港長久以來一直於特定地點實行「巴士專線」政策，為巴士提供專用行車道以提升車速和縮短行車時間。

即使路面擠塞情況隨著車輛增加而惡化，近年來政府幾乎沒有落實過各區議會對增設巴士專線的建議，態度相當消極。政府對此的解釋，在路面設計等技術原因以外，最常見的理由就是：巴士佔路面車輛數目少，專線的設置會令其他車輛更為擠塞。

然而，運輸署似乎忽視了兩點：一，巴士有較高的路面使用效率，能夠以較少架次的車輛接載大量乘客，這正是巴士作為集體運輸的特性和意義。《香港道路交通擠塞研究報告》指出，巴士連同同為集體運輸的小巴雖在主要道路上僅佔總交通流量的約5%至25%，但每日卻承擔總路面乘客量的約71%。可見站在公眾利益角度，即使令其他行車線略為擠塞，為巴士營造友善且暢順的路面環境確實有其合理性。

二，其他車輛有可能會因原路段的擠塞情況惡化而選用其他駕駛路線，或採用改變出行方式；而更可靠、更快捷的巴士服務，除能相對地弱化私家車在方便及省時上的優勢，亦有助於吸引市民採用巴士通勤。這個結論在1995年屯門公路實施巴士專線時已經得到印證。當年文件顯示，專線的實施的時段內，行經屯門公路的車輛比措施實施前減少約1500架，其中八成車輛使用青山公路作為替代路線，其餘則使用其他路線、更改行車時間或出行方式。同時，受惠於更暢順的路面狀況，巴士脫班問題幾乎得到解決，營運效率的提升及行車時間的縮減也使巴士公司能夠安排額外班次行走相關路線，日均受惠乘客超過80,000人。

當年試驗計畫的成功，及後卻沒有積極地拓展下去。更為諷刺的是，作為集體運輸的巴士，今日不但得不到優先通行的待遇，更需繞道而行以避過塞車。來往新界東馬鞍山和港島東的新巴682X號線，路線回程本行經東區海底隧道和大老山隧道，惟因擠塞問題而需穿越港島西和九龍西，改用西區海底隧道和青沙公路進入新界，走線極為迂迴。回顧1991年，政府為確保九巴300號線暢順通行，特意為其調整交通燈號、劃設巴士專線和於海底隧道入口預留供其超車用的行車線；近年已難復見政府為巴士作如此大的舉措。

政府不再願意進取地在路面劃設更多巴士優先通道，使其營運效率長年低下，規劃定線上亦面臨更多制肘，這背後或者與政府制訂的運輸政策有莫大關係。

保鐵政策：何去何從？

「以鐵路為骨幹」是香港現時奉行的運輸方針，基本概念是以鐵路承擔主要的運輸客流，而巴士、小巴等路面交通則作為輔助，為鐵路承擔接駁服務；而未來出現的交通需求，也優先以鐵路作為解決方案。由於此規劃方針使鐵路從不同層面上獲得種種優於其他公共交通的待遇，故廣被民間俗稱為「保鐵政策」。

此方針源於80年代的「公共交通協調政策」，為求舒緩市區內部的路面交通問題。當時港英政府對落實政策有全盤計劃，嚴格規定巴士路線的營運範圍和區間，尤其是限制來往新界的路線只能在九龍核心市區邊緣止步，不能進入旺角及尖沙咀一帶，以便把進入彌敦道沿線和過海的客流導入地下鐵路系統。

1999年政府發布的《邁步前進：香港長遠運輸策略》正式確立「以鐵路為骨幹」的運輸政策，並沿用至今。與「公共交通協調政策」不同的是，政府再無具體列明可供巴士路線營運的範圍。新巴士路線是否能夠成功開辦，又或既有路線是否能夠逃過被取消或減班的命運，往往就成為了一場居民和區議員與政府之間的博弈。

縱使政府執意利用鐵路來處理出行需求，無意放棄「以鐵路為骨幹」的運輸政策，但在推行層面上已顯示對不同個案表現寬緊不一，近年更見有對巴士路線的開辦有放鬆跡象，這從不同年份政府因應鐵路通車對巴士服務所作的調整可略知一二。2002年，將軍澳綫通車，大部分連接地鐵站的巴士路線均遭取消或縮減班次至一日數班，過海路線更幾乎被全數取消；至於在十多年後的2016年，南港島綫通車，運輸署不再堅持大幅縮減區內巴士服務，重組方式以路線和班次調整為主。加上，為紓緩東鐵綫擠迫情況的九巴T270和T277號線的成功突圍，以及近年陸續更多長途巴士路線的開辦，或者可證政府對鐵路作為單一骨幹的態度開始放鬆。

筆者不完全反對「以鐵路為骨幹」的公共運輸政策，畢竟鐵路的確是載客量最高的運輸工具，最有能力應付在短時間內出現的高流量本地通勤需求。然而，現時鐵路系統已經超出負載能力，急需另一種模式緩解擠迫問題；加上從整個交通系統的穩健程度考量，城市運輸本來就不宜對一種運輸模式高度依賴，巴士亦不應僅侷限於作為鐵路的接駁工具。

筆者提倡進一步強化巴士在城市交通體系中的角色，並賦予其「第二骨幹」或「副骨幹」的定位。而事實上，一些班次頻密、行經主要幹道及提供快速服務的跨區巴士路線一直扮演著這個角色，只是此功能沒有被政府明文列入政策中。除在政策層面肯定巴士的角色外，實際運作上也需多方協作，使巴士行車更為暢順，並提升撘客的乘車體驗。具體措施包括：仿效新加坡和澳洲新南威爾士等地區，以立法形式規定車輛須讓路予即將離站的巴士；仿效臺灣臺北的「類捷運幹線公車」，大規模在相當於香港太子道、觀塘道、漆咸道的主要幹道劃設巴士專線，並配合類似捷運的線網圖，以利乘客辨識行經路線和設計轉乘方案；以及儘快在中環和其他繁忙路段落實道路收費計劃，限制進入該路段的私家車數量。當然，在一系列巴士優先措施落實後，由交通擠塞所造成的巴士脫班情況應會有所減少，政府也需要加強監管巴士公司表現，確保服務質素能有助吸引通勤者多加利用；交通擠塞不應再是脫班的主因。

實施上述種種措施後，筆者相信香港整體交通系統的穩健度將會大大提升，即使再次出現類此四線齊壞和社會運動，市區運作不至於癱瘓，新市鎮也不至於成為孤島。更重要的是，受惠於上述措施的巴士，行車時間長和不可靠這兩大痛點都得到有效的紓緩，與鐵路有一定競爭能力，從而舒緩鐵路的擠迫情況；相反，經改善後的鐵路和巴士系統，能聯合提供方便和快捷的服務，吸引私家車車主利用公共交通通勤。

縱使可以預視到一個同時以多種模式作為骨幹的運輸政策，對香港社會大有裨益，但政府始終無意修訂現時已沿用數十年的政策，固中原因可能與政府與鐵路公司的關係有關。

現時，政府不僅負責制定運輸政策，也同時是港鐵公司的最大股東，持股量超過七成；而其他交通營運商均為私人公司。雖然政府實際上極少干預港鐵公司的日常運作，但實行傾斜於鐵路的政策，並以各種方式誘導和鼓勵市民使用鐵路服務，自然就出現明顯的利益衝突和矛盾點。

鐵路除排斥巴士和其他交通工具營運與其重疊的路線外，鐵路在政策層面還擁有多種「特權」，包括無須申請和無須政府審批的票價調整機制、不設盈利上限、大規模批出土地供其發展上蓋地產項目等，2020年更首次利用公帑資助港鐵提供票價優惠。制定這些優於其他交通工具的營運安排的原意之一，是希望利用鐵路公司的營利能力以承擔相對高昂的建造開支，並確保有高強度的客流來支撐鐵路的長期營運，提高項目的長遠財政可行性。

這些安排的確令港鐵有較佳的營運環境，不但自合併以來財政狀況良好，甚至在疫情下仍然錄得大額純利；相比之下，巴士公司接連出現經營虧損，即使有大額營利也須按法例要求作出回饋安排，預期在港鐵網絡不斷擴張下，營運空間將會繼續收窄。現今困局因此形成：當鐵路通車，大量客流轉用鐵路系統，路面交通因而取消或縮減服務；在缺乏替代交通下，鐵路成為社區的最主要出行工具，逐漸超出負荷；即使有巴士路線倖存，政府也因「保鐵」而沒有動力推出更多的巴士優先措施，以致行車經常受到私家車輛過多影響而未能暢順地運作。最終或者會迫使有能力的中產階級購車代步。縱使交通政策把部分通勤者轉而使用私家車的街只是筆者的觀察和猜測，最終結論還是有待下一次的交通​習慣調查結果公布方能論證，但近年私家車數量快速增長和港鐵系統飽和確實不爭的事實。

最後，筆者需要強調的是，這並不等於筆者認為與鐵路大幅重疊、且載客量經自然流失後達至低位的巴士路線應盲目地繼續營運，畢竟這的確會造成社會資源的浪費。反之，筆者較關注的，是決策當局是否有落實公交優先的原則，盡力採取措施保持路面交通的競爭力，向市民提供多元的出行選擇，而非視鐵路為解決交通問題的靈丹妙藥。事實上，巴士路線在保留與取消之間，仍有相當大的處理空間，除上文討論過用以提升行車可靠度的巴士優先措施外，常見的調整方式還有增加覆蓋範圍、修定為有限度停站或改經公路的特快路線、減少班次或僅服務繁忙時段等。但現實中政府對此的積極性相當有限，以九巴212號線為例，路線於2017年因觀塘線延綫通車後乘客量大減而被取消，當年雖有小巴00營辦商願意接手，但遭到政府拒絕建議，自此沿線居民僅能透過鐵路來往紅磡和黃埔一帶。

香港一貫奉行的「以鐵路為骨幹」運輸政策，以及鐵路所享的特殊待遇，也許需要進行一次詳細檢討和更新，讓更多元的交通模式來共同支撐日益增長的出行需求，增加利用公共交通相對於利用私家車通勤的誘因。與此同時，踏入智慧城市年代，香港也應考慮引入科技配合推出「以需求為主導」的交通模式，以提供即時和更個人化的大眾運輸服務。有機會再另開文章介紹各地發展。

參考資料

[1] 運輸署 (2014)。 二零一一年交通習慣調查。

[2] 立法會交通事務委員會鐵路事宜小組委員會 (2020)。 港鐵列車的可載客量和載客率。

[3] 交通諮詢委員會 (2014)。香港道路交通擠塞研究報告。

[4] 立法局交通事務委員會 (1995)。 政府當局有關屯門公路巴士專線的資料文件。

[5] 運輸署 (1999)。 邁步前進：香港長遠運輸策略。

[6] 獨立媒體 (2017)。 「保鐵」大過天。