車滿為患 | 越演越烈的交通擠塞問題（上）

上班族有發現近年來用於通勤的時間越來越長嗎？而香港的交通擠塞問題也似乎越來越嚴重了。經歷完第三波武漢肺炎疫情，在大多機構實施在家工作安排下，才令人驚覺：「啊！原來在不塞車的情況下，過海上班可以如此快捷。」說真的，如果不考慮疫情所帶來的人命傷亡和其他對社會的負面影響，筆者還是蠻想念那段上班不用塞在路上的時光。

為什麼路變得越來越塞了...

交通擠塞的問題表徵就是路面容量過低，不足以承受不斷增加的車流壓力，而這正是香港整體道路網絡所面對的情況。從1997年至2019年的22年間，道路總長度的累計增幅僅有16%，但領牌車輛的總數卻增加了近六成，其中私家車更累計錄得超過八成的增幅，佔車輛總數的比例由62%增加至72%。政府在2001年在曾指出，若私家車按年增長不大幅度地超過3%，香港的道路情況將與過去20年相約。然而，在2007年至2017年間，私家車數量的升幅均未能達到這個管控目標，最高更超過5%，這個情形或者能夠解釋今日路面擠塞嚴重的境況。

如果把私家車和香港人口的比例作計算，二十年間私家車的增長情況就更顯而易明。1997年，每1000名香港居民只擁有約49輛私家車，而到2019年，這數字已經上升至77輛。當然，對比起全球各地，如澳門、臺北、新加坡，以及歐美等發達國家，這個比例仍然處於相對低的位置，但近年領牌車輛和私家車的數目正以較快的速度增加，情況值得關注。

對於這個趨勢，港府並不是沒有注意到的。根據在2014年港府公佈的《香港道路交通擠塞研究報告》，文中就早已預計到道路興建速度會有所放緩，並無法追上車輛數目變動的情況；報告當時估計，2020年的道路增長僅有約0.4%，難以應付當時約3.4%的按年車輛增長。到了今日回望，雖然近年車輛增長已從高位的超過4%稍有回落至2%附近，但道路增長速度也較當年估計的為低，只有0.2%左右。雖然數據預測稍有落差，但其對道路與車輛增長速度持續不一的趨勢所作的描述還是有意義的。

為什麼近年來道路都建得那麼慢？

增建道路進度緩慢的原因，一方面是受制於狹窄的地理空間，另一方面亦需要平衡環境保護和附近居民意見等考慮因素。而事實上，在寸金尺土的香港鬧市中建造道路，尤其是主幹道所需要的空間遠較我們想像的多。據規劃署資料，道路和運輸設施的面積大約46平方公里，佔香港已建設土地面積約15%，相當於約242個維多利亞公園的面積。盲目興建道路用以緩解交通擠塞問題，將需要佔用更多本來已經相當稀缺的土地資源，犧牲解決房屋、社區設施及休憩空間不足問題的機會。

與此同時，盲目興建道路以緩解交通擠塞的果效亦令人質疑。誠然，增建幹道的確能夠為車輛提供替代道路及額外的道路空間，從而提升行車速度，舒緩交通擠塞問題。然而，在行車時間減少，而又不提升公共運輸的便利性的情況下，就等同向通勤者提供更多繼續或轉而利用私家車出行的誘因，長遠很可能導致車輛數目不跌反升。同時行車速度的提升會縮短城市中心與邊緣地帶的時間距離，進而鼓勵城市空間向外圍擴張，或會增加通勤的實際距離，使得城市逐漸背離緊湊城市 (Compact City)的規劃模式，分散的聚落結構使得大眾運輸的發展變得更為困難。在車輛數目和通勤距離的上升下，交通流量增加令道路系統又再陷入最初道路容量不足的困局中，構成了惡性循環。

既然建路行不通，那麼有嘗試過減少路面車輛嗎？

香港作為一個相對自由的社會，一直以來都沒有採用限制發牌作為控制車輛數目的方法，而主要依賴經濟手段。簡單而言，就是透過經濟誘因，提高用車成本，如車輛首次登記稅、牌照年費和燃油稅，去減低市民購置和利用私家車通勤的意欲，從而舒緩車輛增加對路面產生的壓力。

車輛首次登記稅和牌照年費分別為向登記車輛所徵收的一次性和恒常性稅收，兩者均在80年代末至90年代初期曾作較大幅度的調升，以抑制當時因新市鎮落成及市民收入增加而出現的私家車熱潮。其中，以1982年所落實的措施的果效尤其顯著，當年所徵收的200%首次登記稅、300%牌照年費和200%燃油稅，在數月間令私家車數目出現負增長；而隨後幾次的車輛首次登記稅調升，或者因幅度較小，所產生對私家車數目的增長幅度的影響則較為輕微。

80年代末至90年代初期與近年對私家車數量的管控措施相比，近年政府的態度明顯消極得多。即使近年市區道路的平均車速持續下降，數次調整車輛首次登記稅的幅度都遠低於90年代；而作為恆常性收費的牌照年費至今更維持在1991年的價格水平，無助於向現有車主施加足夠財政壓力以令他們放棄利用私家車出行。加上政府同期為推廣電動車推出了稅務寬免措施，進一步淡化提升三項收費對減緩私家車數目的增幅的效用。

要舒緩交通擠塞問題，還需要其他管理措施配合。其中，最為老生常談、且為人熟悉的相信是道路收費系統。相較於劃一調整與車輛相關的稅款，因道路收費系統只對進入繁忙路段的車輛收費，能夠本著「用者自負」的原則向真正引發交通問題的「元兇」收費，相對較為公平。然而，即使政府曾表示會在中環及灣仔繞道落成後啟用系統，措施自80年代提出至今仍未有具體落實措施的時間表。

雖然觀乎上列的數據，私家車作為數目最多的道路使用者，也是按年增幅最高的車種，其引發交通擠塞的責任似乎無可推搪。但是，公共交通的設計也無形地影響著市民對出行方式的選擇，畢竟即使政府的經濟手段能夠把通勤者「推」離私人車輛，也需要有足夠的誘因把他們「拉」到願意使用公共交通的生活模式中，才能同時滿足大眾快捷的出行需要和解決城市交通問題。

就著公共交通系統和其他因素在香港交通擠塞問題上的角色，筆者下文再續。

參考資料

[1] 運輸署 (2001)。電子道路收費可行性研究報告。

[2] 交通諮詢委員會 (2014)。香港道路交通擠塞研究報告。

[3] 運輸署 (各年)。交通運輸資料月報。

[4] 立法會秘書處資料研究組 (2019)。資料摘要 - 選定地方控制私家車增長的措施。