主席难产，议会生孪：香港「占领立法会」前瞻

本文2019年5月11日发布于香港独立媒体。时值《逃犯条例》修订草案交付立法会法案委员会连续两次未选出主席，建制派内会突袭通过换主席指引，制造出立法会有史以来首次双胞法案委员会，香港社会同时爆发了伞后最大一场「反送中」民间游行。议会抗争进入白热化，占领立法会蓄势待发。

《逃犯条例》修订草案进入二读，正式交付法案委员会，在连续两次会议过后未能选出委员会主席之时，法案尚未能进入审议阶段，却意外同时产生两个法案委员会，香港立法史上前所未有。

不顾商界反对和十数万市民上街示威，政府将《逃犯及刑事事宜相互法律协助法例（修订）条例草案》（简称《逃犯条例》修订）强硬带上立法会。香港大律师公会接连发表两次声明给出修例建议，向来偏向建制的基本法委员会委员陈弘毅亦撰文批评修例「从根本上改变现有法律」，而律政司司长郑若桦连同保安局局长李家超多日后现身表示，坊间5个建议包括「港人港审」等，都不确切可行，只有政府提出的建议才可取。

把时间稍稍拨回，可以看到：

• 17/4 涂谨申主持第一次会议，未选出主席
• 30/4 涂谨申主持第二次会议，未选出主席
• 4/5 立法会内务委员会召开特别会议通过「石礼谦做主持」指引
• 6/5 秘书处要求委员书面表态

法案委员会的选举阶段，是法案审议的「前哨战」，建制和民主两派谁能选举担任法案委员会主席，对整个法案审议无疑具有重要作用。但在现立法会的构成中，建制派议员占有大多数，必然包揽主席及副主席职位。涂谨申作为立法会最资深议员，来主持法案委员会，利用「拉布」手段目的是把法案审议的时间尽量拉长，以期立法期间出现其他可能。

《内务守则》第21(c)款规定：当内务委员会在其会议席上将某法案交付法案委员会时，议员可于席上以举手方式表示参加该法案委员会，而该等议员中排名最先者（即最资深议员），负责召开法案委员会的首次会议。

《内务守则》附录IV 3(a)款规定：凡进行选举填补主席一职的空缺，副主席(如有的话)须主持选举。如有关委员会没有副主席，又或副主席缺席或获提名候选该职位，出席的其他委员中排名最先者须主持选举。

（以证涂谨申议员在未选出法案委员会主席的情况下可以排名最先也即最资深议员名义主持会议。 ）

在第二次会议进行未选出主席之时，香港爆发了伞后最大一场「反送中」民间游行，主办方称参与人数逾13万人，同时多位政商界知名人士如刘梦熊、田北辰等均出来对修例表示反对，多国政府亦公开表示修例不可行。而此前一个月，《逃犯条例》在香港几乎无人问津。

法案委员会主席选举必然会完成，主席也会「如预期」由建制派议员担任。而此时，建制派却突然召开内务委员会特别会议，通过指引，意图换下涂谨申，由次于其资深的建制派议员石礼谦主持会议。

《内务守则》第21（e）款规定：法案委员会的主席须由该委员会的委员互选产生。委员会亦可选出一名副主席。正副主席的任期至法案委员会结束运作为止。选举正副主席的程序载于附录IV——凡在有关委员会首次会议上选举主席，出席委员中排名最先者须主持选举。

（内务委员会在未修改《内务守则》的情况下，是否有权向法案委员会发出其他有关选举主席的指引？ ）

《议事规则》第75（8）款规定：委员会可就法案委员会和根据第(12)款成立的小组委员会，以及根据本议事规则第77条(事务委员会)成立的事务委员会的行事方式及程序，提供指引(guidelines) 。

（内会决定由石礼谦议员主持选举程序实质是「指示」(direct)而非「指引」，由此延伸出的问题是内会可以任意指示议员主持会议而不考虑是否是最资深议员的规定。 ）

《议事规则》第76（11）款规定：「除本议事规则另有规定外，任何法案委员会及其辖下小组委员会的行事方式及程序，由该委员会自行决定。在作出任何此等决定时，法案委员会须考虑根据本议事规则第75（8）条（内务委员会）提供的指引。」

（该条赋予法案委员会决定是否执行内务委员会的指引，涂谨申议员是否有权与其他委员会成员讨论并考虑内会指引）

内务委员会发出的指引，应由法案委员会自行考虑是否采纳，但法案委员会秘书在内务委员会通过指引后约一小时发出通知，要委员书面表态是否采纳指引，引来争议。

《议事规则》中对由谁主持讨论是否采纳内会指引的会议并无明文规定，立法会秘书长陈维安表示，秘书处书面表决的安排是根据议事规则及内务守则。然而，立法会依据的两份文件—— 《基本法》及《议事规则》均无一条文支持秘书处以书面形式请法案委员会所有委员考虑内务委员会发出的指引这一行为。

根据《议事规则》，若委员会要就某一议题无须开会而进行书面表决，该议题：

（1）必须经过委员会主席同意；

（2）全体委员均同意以书面形式表决。

换言之，立法会秘书处无权去要求议员以书面表决「指引」，若有一人反对也要放诸立法会辩论，待全体议员同意才可以进行书面表决。试设想，若法案会员会会议凭秘书处的通知就可以书面表决议题，委员也不用出席讨论，秘书处岂非有比委员会更大的权力？若果秘书处不能保持中立，法案委员会岂不是可以被任何派别任意操纵？而此次，秘书处正正是帮建制派采用内务委员会的决议来撤换主持会议的涂谨申。

所以，立法会秘书处的行为等同于帮法案委员会委员作出了决定，本质上是越权。

23名非建制派议员随即致函内务委员会，要求立法会法律顾问就内务委员会根据《议事规则》第75(8)条就法案委员会的行事方式及程序提供指引事宜，提供法律意见。

法律顾问表示，建制派议员要求就选举法案委员会主席的程序提供指引（guideline），并非要求内务委员会向法案委员会发出指示（direction）。而《内务守则》只就在法案委员会首次会议上选举主席的程序订定条文，至于在法案委员会首次会议之后选举主席的程序，现时的《内务守则》未有就此作出规定。若内务委员会通过向法案委员会提供拟议指引，法案委员会须考虑有关指引。然而，有关指引不会自动适用于法案委员会，是否采纳该指引所载的程序，由法案委员会自行决定。

在秘书处「违规」通过「指引」让石礼谦取代涂谨申之际，石礼谦径自决定将原本在5月6日举行的第三次法案委员会会议改至周六（5月11日），而在争议未解决的情况下，民主派并不同意石礼谦的「决定」，表示将照常召开委员会。于是5月6日这天，在大部分建制派缺席，秘书处均未到场且未提供秘书服务，议员自携麦克风发言的情况下，《逃犯条例》法案委员会「第三次会议」召开，并选出「主席」涂谨申，「副主席」郭荣铿。郭荣铿随即在会上提出动议，要求政府马上撤回有关草案，在一众民主派议员的附议下，「通过」要求政府撤回修订逃犯条例。

事态至此，香港立法会历史上首次出现二读后两个法案委员会，一个是争议未解不合程序成立的建制派法案委员会，一个是照足程序成立并火热进行的民主派法案委员会。赶巧的是，两个委员会都决定于5月11日召开下一次的法案委员会。民主派决定将会议定于早八点半，比建制派会议早半个小时，一个将继续《逃犯条例》修订的审议，另一个则要「速战速决」选出建制派谢伟俊担任委员会主席。民主派是否会连夜守在会议厅，变相「占领立法会」，使得建制派无法到场，或是两派齐齐出现在会议厅，秘书处只承认石礼谦的主持身份而将其他人「熄咪」，开启一轮「抢咪大战」，谁达目标，尚是未知之数。

特首林郑月娥借修订《逃犯条例》强闯立法会，导致立法会撕裂，法案委员会一分为二。事件涉及到的宪政问题未来可能诉诸法院，向来不愿插手立法事务的法院也将陷入两难。在重重压力之下，政府强硬表示就《逃犯条例》的修订不会收回，而立法会本年度会议即将完结，待到开始下一个立法年度，要移送台湾的疑犯陈同佳已在香港刑满出狱，到时政府一直以来支持立法的「迫切性」理由便不存在，政府又凭何再将《逃犯条例》的修订赋予「正义」？

可以预见的是，无论拉锯战如何持续，在民间和议会对《逃犯条例》的反对声潮一浪接一浪，各方势力蠢蠢欲动之下，香港版的「占领立法会」或将一触即发。