习近平真的背叛了改革开放吗?

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习近平真的背叛了改革开放吗? (上)

习近平真的背叛了改革开放吗? (下)

究竟习近平政府是终结了改革开放，还是改革开放制造了习近平的极权主义政府？这个问题近十年来没有捋清楚。这个问题之所以很重要，是因为涉及到对改革开放的反思和对习近平政府的重新评价。

本文将尝试从一个全新角度，来重新探讨习近平政府与改革开放路线的微妙关系。

1. 改革已死？

40多年来，改革开放被视为一项最重要政治路线。 2012年习近平上台以后，舆论经历了从期望到失望的艰难转变。在长达10年时间里，习近平政府的执政路线，经常被拿来与这项政治遗产相比照。舆论越来越倾向于相信，习近平政府明显偏离了改革开放路线。

2018年习近平政府主导宪法修正案，正式废除领导人任期限制，当时已经有舆论认为，取消任期限制将对改革开放40年的中国政治制度做出重大修正。到同年年底，习近平发表改革开放40周年讲话后，原中国国家经济体制改革委员会副主任、原中共中央政治体制改革研究室主任鲍彤，发出了“改革已死”的感叹。

鲍彤说，由于改革开放成了全社会共同诉求，明目张胆反对改革开放行不通，于是北京当局就创造出“完善”、“深化”、“规范”改革之类字眼，实际上是要让改革异化、变质、死掉。

到2022年与2023年之交，习近平开启第三任期，关于改革开放已经终结的舆论再次引发关注。 《华尔街日报》中文版发文说，“习近平为中国改革开放时代画上句号”。中国欧盟商会主席伍德克(Joerg Wuttke) 说，中共二十大标志着改革开放时代宣告结束。这样的声音还有出现得更早的。比如2015年3月3日，德国《南德意志报》就曾发文称，自2012年习近平上台以来，中国的改革开放就已经结束了。

这种反应，与习近平上台之初，舆论界的乐观主义情绪形成巨大反差。两度获得普利策新闻奖的美国记者、《纽约时报》专栏作家和评论家纪思道(Nicholas D. Kristof) 就在2013年1月6日发表充满乐观主义腔调的预测，认为习近平是改革派。这样的声音并非少数。 2012年11月7日《德国之声》发表中国独立时评家赵达功文章，称习近平的背景和经历有助于推动政治改革。这种洋溢着朝气的乐观主义精神在2013年1月初《南方周末》新年特刊《中国梦、宪政梦》中达到高潮，但旋即又被粉碎。但是直到2014年十八届四中全会，媒体还抱着乐观主义态度，寄希望于习近平推动“宪政”，说习近平的“中国梦”第一次有了“宪政梦”的影子。

到现在，这种乐观情绪已荡然无存。改革真的死了吗？是习近平政府扼杀了改革，还是改革开放不可避免走上强化专制和集权的道路？这一点是公众很少思考的地方。

2. 改革开放：财政联邦主义与地方分权

中国的改革开放在西方一般称为经济改革。中国政府之所以优先推动经济改革，除巨大改革阻力之外，也是基于马克思主义教条“经济基础决定上层建筑”这一假说。现在我们看见这一假说完全破产，即便跻身世界第二强国，所谓的经济基础的上层建筑——政治体制，不但没有改善迹象，反而加速走上了最糟糕的极权主义道路。

事实上，改革进程在胡锦涛时期就已经大幅度放缓下来。胡锦涛执政十年，还被学者称为“失落的十年”。研究者认为，改革进程中断深层原因还在于中国的体制缺陷——这个以寻租和特权为特征的体制，是官员竭力维持现状和抗拒新政的主要诱因。尤其改革是以保障共产党领导地位和威权体制为首要目标。所以从一开始，改革就无法彻底：既要尽可能产出改革成果来减少保守派阻力，又不能侵犯保守派既得利益。更何况改革从没想过要有普世价值意义的目标，比如保障权利和实现法治，从来不在优先位置上。

在改革第一阶段（1978-1994），中国政府从地方试点起步，进而在全国推广家庭联产承包责任制和乡镇企业，并且试点建设了经济特区（深圳、珠海、汕头和厦门）。与此同时，还推出了具有过渡性质的价格双轨制：同一种商品在国家计划经济指标内有一种固定价格，在计划经济指标外有另外一种依照市场供需机制自由调节的价格。这个制度迅速酿成了包括无序竞争和大量投机倒把现象在内一系列问题，计划外生产挤压计划内生产，也令中央感到无法调控生产。

第一阶段改革试探成果立竿见影，但经济高增长随即造成了严重通膨（在1988年和1989年均达到20%），而税收上实行“分灶吃饭”政策、国营企业受市场经济冲击遭到大幅度削弱等现象，又加剧地方分权和中央财政收入大幅度下降，中央感到通过宏观经济调控来管理市场经济和计划经济的阻力越来越大。但由于法治薄弱，官方投机倒把和严重腐败引起的混乱，是造成1989年学潮时期最重要因素之一。

第一阶段改革导致中央权威严重削弱，1989年差点导致共产党政权覆亡。到90年代初，不少学者甚至认为中国出现了联邦主义萌芽。由于中央政府遭到削弱，中央政府开始着手对第一阶段改革进行重新调整，旨在加强中央对地方控制，同时保持地方经济活力。

学者普遍认为，改革第二阶段以1994年分税制度改革为起点。分税制度分割了中央税、地方税和央地共享税收，大大加强了中央对地方财政调控能力，增加了中央财政收入。同时，在事权与财权上的划分，既保持了地方相对自治，又加强了地方对中央的依赖。不少学者把这种现象称为“财政联邦主义”，其典型特征是中央集权但地方财政分权。

与此同时，在“抓大放小”的原则下，中央加强了对国有企业、银行和金融系统的改革。在90年代，国有企业经历了大规模精剪，旨在培养和加强国有企业巨头对具有关键战略价值行业的垄断，同时将不具有关键战略价值的行业和领域，向民营企业开放，以振兴市场经济活力。 2000年代初，“国进民退”政策持续加强和补贴国有企业巨头，强化通过垄断巨头对经济的宏观调控能力，并且借助这些巨头推进实施改革政策。

但是分税制度改革，并没有解决财政分权和财政联邦主义问题，反而因为中央出于刺激地方经济的目的，将政绩评估和官员升迁与经济增长指标挂钩，造成了新的问题。由于缺乏司法独立，在经济成长指标的压力下，地方政府轻而易举地绕开财政跟预算规定，不计代价、不顾后果地发展过于单一的产业结构（房地产和建筑业成了捞快钱的最流行产业），严重破坏了经济可持续性。与此同时，由于区域之间缺乏协调，地方保护主义日渐猖獗起来，不但出现省际贸易壁垒，地区之间也存在贸易壁垒。资本和投资也出现严重分配不均，许多地方政府将资本和投资留在本地，导致过度生产和过度投资，其他地方却因为得不到足够投资面临困境——各省市在争取中央财政补贴方面也存在这样的恶性竞争，这就逐渐加剧了区域发展的不平衡，发达省份与不发达省份差距越来越大。由于缺乏法律和政策约束，地方政府在财政开支和借贷上近乎失控，尤其在吸引投资和中央财政补贴上缺乏竞争优势的省份。这使得中央和地方财政赤字和负债像滚雪球一样越滚越大，加剧了中央与地方的紧张关系。在相对落后的地区，地方政府乱收费、乱课税、乱收罚金、乱摊派也给农民和投资者造成了过重负担。

同样严重的，还有地方分权导致改革难以推进的情况，也就是俗称“政令不出中南海”。有研究者认为，政令不通与大一统历史一样久远，在中国当前环境下，反映的是中央与地方不稳定和非规范化的关系：中央与地方不是通过法治来确立双方权利和义务，而是试图通过政策和谈判来确定具体关系。通过谈判来确定权利与义务关系存在诸多问题，除了谈判成本太高，地方掌握的议价权可能反而加重地方放权，并且由于缺乏依托法治建立的稳定关系，谈判可能造成中央对地方政策和地方性政策出现不稳定波动。正如清华大学社会学家孙立平教授所言，中国社会出现了权力失控的现象，“权力成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量”。也就是说，中央政府事实上并没有能力完全约束地方政府权力。正如邓聿文注意到那样，由于地方政府讨价还价，中央政策在执行时可能根据地方政府意愿大打折扣，而国家权力的碎片化使得中央改革政策得不到落实，最终导致社会陷于“不可治理状态”。这种困境即便频繁调动官员也无济于事，因为官员异地调动并不能解决地方财政放权的问题，此外地方政府单独结成权益共同体和具体执行过程中可能遭遇到的困难，也是调动官员无法克服的，这些都是改革的巨大阻力。

这种“不对称放权” (asymmetric decentralization) 在胡锦涛时期已暴露出严重问题。经济结构过于单一（以及造成的严重资源浪费和环境破坏），使胡锦涛政府将“可持续发展”定调为时代主题。与此同时，由法制缺失导致的社会矛盾日益尖锐，胡锦涛时期“群体性事件”年年暴增，仅2010年一年就高达18万起。这也是胡锦涛时代开始倡导“和谐社会”的时代背景。但对下一届政府来说，要继续推进改革，最紧要的任务是克服地方分权和央地矛盾。

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后续部分请参阅： 习近平真的背叛了改革开放吗? (下)