《农村集体经济组织法》能否在土地集体所有下更高效地利用土地资源？

6月28日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了《农村集体经济组织法》。粗看了一遍，大概理解了为何要制定这样一部法律。大而言之，就是要在保持农村土地集体所有制下更高效地利用农村土地资源。

以经济学常识而言，集体所有制产权不明晰，责任不明确，激励效应差，因而经济绩效差。计划经济年代，曾有过集体所有制企业，就是因为经济绩效太差了，比国有企业还差，在后来的改革开放中就完全废除了。但农村土地的集体所有制仍延续至今，农村土地的集体所有仍然是宪法中的条款。在此基础上实施了家庭经营承包制，比人民公社和生产队的集体劳动的积极性大大提高，经济绩效也大为提高。

农村土地的集体所有的目的，一是防止农民只顾眼前利益，出让土地后，花费完土地出让金后，生活没有来源，就成为流民，会不利于社会稳定。能善加利用初始资本，获得持续发展的总是少数；二是防止土地集中在少数人手中，在农村形成过去那样的“土豪劣绅”，会不利于农村基层组织开展工作。农村土地集体所有制以损失经济绩效为代价的目的就在于此。

即使农村土地像城市土地国有化也不能防止土地集中。城市土地国有化，政府发包使用权并不会导致土地集中，城市工业、商业和生活用地都高度集约化，土地使用者追求在尽可能少的土地上产出和效用更大化。如果农村土地也国有化，土地使用者就有会希望拥有更多的土地以追求规模经营和将土地作为财富积累。即使规定个人拥有土地使用面积有最大限额，也能通过代理人持有而实际拥有过多的土地使用面积。过去土地皇权所有下，土地的使用权可以自由的转让，就无法避免土地集中。严格说来，传统社会，也不是土地私有，而是土地皇权所有，“溥天之下，莫非王土”。农民拥有的还是土地使用权。其实，土地归皇权所有和归国家所有区别不大，重要的在于土地的使用权是否可以自由转让。过去皇权的控制力只能延至县，就只能听任农民自由转让土地使用权。现在因为有农村基层组织存在，就有能力禁止土地使用权的自由转让，以土地集体所有的形式避免土地集中。

但是农村家庭经营承包制缺乏规模经济效益。人民公社有实现土地规模经营的条件，但缺乏激励效应，绩效比承包经营还差得多，已证明不可行。那如何才能在土地集体所有的前提下进一步提高农村土地的绩效呢？随着经济和社会的发展，农村土地承包经营在实践中不断摸索，采用了各种变通的方法，以提高农村土地的利用率和效率。伴随着市场经济和全球化，进城务工的农民不断增加，在确保原有承包户的权益下，承包土地可以流转，转包给同村的农户或转租给外来农户。特别是2018年修正了《农村土地承包法》，取消了以前农民转为城镇户口必须交回承包土地的规定，改为农民自愿和予以补偿。这是为了鼓励农民进城落户和消费。如果农民必须交出承包地才能进城落户，肯定不愿意进城落户。也很少有农民为了获得些微的补偿自愿交出承包地。

除了耕地，农村还有荒地，林地，池塘等。这些土地没有按《土地承包法》承包给农户耕种，则可以有偿发包给本地或外地人经营，所获得的收益则分配给农村经济组织的成员。村委会或者以队、村为基础专门成立一个经济组织来经营管理这些土地也已在农村实践多年。这次专门制定一部法律则是为了规范这些做法，赋予农村集体经济组织以法人地位，明确成员的界定、权利和义务。

这部法最关键的地方在于成员的界定。《农村集体经济组织法》第十一条规定，“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。”与修改后的《土地承包法》一样，户籍由农村转为城镇，不丧失成员资格，可以分享收益。并明确规定“不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。”只有死亡，丧失中华人民共和国国籍、成为有编制的公务员和取得其他农村集体经济组织成员身份四种情况下，才自动丧失成员资格。

户籍转出和进城谋生也不丧失成员资格，这样规定可能有利于进城定居的原农村居民将再也不会去住的农村住房所在的宅基地自愿交给所在的农村经济组织以获得补偿。农村经济组织可以重新加以利用，比如说复耕以获得收益，作为成员从而也可以持续获得收益。政府则可以在保持耕地面积不减的状况下，征用有工业或商业价值的耕地。考虑更长远些，第二轮土地承包期于2028年到期，是否继续延长呢？2019年中共中央国务院发布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，表示第二轮承包到期后会继续延长30年承包期。但也只是个意见，也可能不延长了，而将部分或所有的耕地归农村经济组织统一管理，以成规模面积发包给种植大户或农业种植公司，也有这种可能。一些农民可以转成农业工人。这样，土地利用效益能进一步提高，政府通过农资许可经营和税收可以得到更多的收益。农村经济组织成员相当于其所基于的土地的股东，也能持续享有一些剩下的收益，不至于因为没有其它的工作而完全没有生活来源。

总的说来，制定这样一部法律规范目前农村已经存在的集体经济组织还是有必要的。对在农村土地集体所有制下进一步提高农村土地的充分利用和绩效可能也有一定的效果，但不会有多大。仍然会比土地私有或土地使用权可以自由转让下的利用和绩效要低。而且农村集体经济组织与村民委员会，与农村农业合作社存在着交叉重叠的复杂关系，管理成本高；脱离农村生产和生活的农村集体经济组织成员的权益也很难得到确切的保障。这就是既要集体经济，又要提高效益两个目标之间必然有所冲突所必然带来的问题。这种相互冲突的目标不仅限于对农村土地的期望和规定上，也表现在国家和社会的方方面面。

2024年7月2日