韓國前總統文在寅會逃脫「青瓦臺詛咒」嗎?

Ignatius Lee
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韓國民主制度建設和制度化改革上遭遇的問題

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© REUTERS/File Photo

韓國針對卸任總統的「政治追殺」不是什麽秘密。不少人一看到民主國家前總統(或者家屬)因牽連弊案被判入獄,就開香檳慶祝,以為這才是真民主。但真實情況遠比公衆看到的更爲複雜。

近三十年,韓國前總統接連牽涉弊案,由來已久的説法是「青瓦臺詛咒」。迄今爲止,韓國自立國以來,歷十三位正式總統,其中九人未順利完成任期或下臺後遭清算,另有兩任總統下臺後家屬也因牽涉弊案入獄,餘下只剩文在寅與現任總統尹錫悅前途未卜。根據「青瓦臺詛咒」這種説法,歷届入主青瓦臺的大韓民國總統皆不得善終。民間更是神乎其神地傳説稱,青瓦臺風水不好,是導致總統厄運纏身的最重要原因。

政治學家當然不相信這種説辭。不過韓國多任總統都有搬離青瓦臺的打算,即使總統們並不相信「青瓦臺詛咒」,但要搬離青瓦臺去別處辦公,給的理由也很牽强。這在一定程度上還是折射出韓國歷届領導人的焦慮心理。前總統文在寅當選時本來說要做第一個「光化門總統」的,但是一直沒能如願。直到2022年4月(下臺前一個月),文在寅才正式簽署文件批准遷移總統辦公室。

現任總統尹錫悅在2022年5月上任前堅決不肯入駐青瓦臺。尹錫悅上任前就已經將總統辦公室搬遷到位於首爾龍山區的國防部大樓,即使安保工作和裝修改造工程還沒完工,尹錫悅上任後寧願在其他辦公室將就一下,也堅決不肯在青瓦臺辦一天公。看起來韓國總統們甚至可能比民間更迷信「青瓦臺詛咒」。

這樣一來,文在寅沒做成第一個「光化門總統」,倒是成了最後一個「青瓦臺總統」。那麽,文在寅會不會仍然無法擺脫「青瓦臺詛咒」呢?

韓國前總統們的「遭遇史」也透露出韓國立國以來的政治動蕩:其中一人被刺殺、一人自殺、一人被彈劾、四人因政變或社會運動下臺、四人被判刑。另外,由於政治動蕩,期間還出現了至少六任臨時代理總統。

這個長達數十年的政治動蕩,伴隨著韓國從威權主義走向民主化轉型的陣痛過程。所謂「青瓦臺詛咒」主要還是跟制度不穩定造成的動蕩有關。但有關韓國民主制度成長史的爭議很大。雖然我們大體確定韓國現在是個民主國家了,但是人們至今甚至無法就韓國民主制度到底是在進步、還是在退步達成一致意見。如果存在這樣的爭議性,可能表明韓國的民主制度至今還不成熟,至少還不穩定,並且不排除倒退的可能性。

韓國民主化進程通常劃分成多個複雜階段。大體來説,1987年是韓國民主化進程轉折性一年,到2002年韓國才基本上正式成爲民主國家。1 但是韓國在民主制度建設上還存在一些制度性風險。比如爲限制總統演變成獨裁者,《憲法》規定總統任期只限於一届。結果爲保障總統有效推進施政,就較大程度保留了專制總統的強權,但是通過任期限制來防止總統顛覆民主制度。2 於是就有了「皇權總統制」(imperial presidency)、「超級總統制」(hyper-presidentialism)或「皇權總統」(imperialistic presidents)這種説法。3 有韓國研究者指出,韓國總統制奠基於行政和司法相互依賴關係,而不是像西方國家常見那樣的制衡關係。國會在行使權力,彈劾國務會議官員的時候,這個權力通常不是有效行使的,或者説難以迫使總統對國會負責。而由總統行政權力推動的法案,在國會通過的概率較大,而且其通過率往往遠大於由國會議員提出的議案。這些情況都表明,國會對總統的制衡權力是很有限的(其實司法系統也如此)。於是韓國就出現了依靠社會運動來制衡總統權力、乃至扳倒總統的情況。4

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韓國是一院制國家(國會不分議院),在總統權力足夠大的情況下,如果國會剛好也由總統所在的政黨掌握多數席位,而且總統總體支持率還長期保持在高位的情況下,總統要通過爭議性立法就不是不可能了。文在寅在任時期剛好完美滿足以上所有條件。於是文在寅就對韓國檢察廳系統發起了挑戰,推動了旨在限制檢察官權力的司法改革。相關議案無疑爭議巨大,換成在美國還可能引爆議會混戰,乃至街頭騷亂。

文在寅於2022年5月下臺,但是搶在4月30日就在國會緊急通過了《檢察廳法》和《刑事訴訟法》修正案。5 這確實表明(對於一個民主國家來説)總統權力大到了令人咋舌的地步。但是文在寅爲什麽要對檢察廳系統下手呢?

韓國檢察廳系統確實存在一項制度性缺陷:權力過大,沒有制衡。除了掌管刑事調查和訴訟之外,還直接控制警察系統。2016年,檢察廳系統爆出一系列醜聞引起衆怒,公衆要求改革檢察廳系統的呼聲漸長。2019年,還出現過頗荒誕的一幕:負責廉政和反腐的「國民權益委員會」(ACRC)收到了近1400起針對檢察廳的檢舉投訴,但是由於「國民權益委員會」無權調查起訴(因爲只有檢察廳才有權力),其中絕大部分案子又轉呈給檢察廳。也就是説,控告檢察廳的案子落到了檢察廳手裡,這樣還怎麽保障檢察廳秉公執法?6 這裡的問題就出在檢察廳壟斷了調查權,除非由檢察官發佈搜查令或拘捕令,其他調查機構均無權搜查或拘捕。

反對派指責文在寅政府害怕下臺後跟其他前任政府一樣被追責。但是文在寅說,檢察廳在政治中立性、公平性和選擇性司法上存在缺陷,因此有必要將檢察官權力分割一部分出來。當時候任總統尹錫悅就是檢察總長,他也誓言否決抵制改革法案。7 但最終即將出任總統的尹錫悅恐怕並沒有真心實意要阻擊這些改革法案。因爲這些法案實際上對於離任總統有利:可以保障其不被政治清算。尹錫悅同樣需要這種保障。因爲檢察廳系統權力不受約束,就很難保證其政治中立。

文在寅政府的改革法案旨在將調查權和起訴權分離,將調查權授予警察部門,檢察廳則僅保留起訴權,這樣固然可以阻斷檢察機關因爲政治不中立被用作政治報復的可能性,但是也可能造成一系列新問題。將檢察權分裂一部分出去,固然削弱了檢察系統,但也只是一種風險分割的做法,並沒有效解決制衡檢察機關和警察機關的權力問題。理論上假如檢察機關跟警察機關都不政治中立,在政治清算上達成利益共識,清算還是可能會出現,只是分割權力無疑可能減少清算發生的機會。也就是説,有法律、無制度,仍然是政治風險。

這裡的「制度」實際上指控制政治鬥爭,使政治鬥爭正常化,減少發生政治清算和政治鬥爭擴大化的概率。政治鬥爭如果不能控制在合理範圍之內,無限制地挑起鬥爭循環,演變成政治追殺和政治報復,反而更接近專制獨裁體制。

韓國政治制度雖然是嫁接在民主政治之上,權力也大體出現了分立,但是制衡仍然有所疏失。就其總統權力過大、檢察系統(即使改革以後仍然)缺少權力制衡而言,看上去同樣很像一個威權體制,看起來像是早期階段「民主威權主義」或「威權主義民主」的殘留物。而其官僚系統至今也沒有效實施問責制度,因爲很大部分行政權力仍然被抓在總統手裡,其最重要工具就是政治控制和績效管理制度。但是政治控制和績效管理制度又出現了意想不到的狀況:因爲激烈黨爭,政治忠誠逐漸成爲最重要指標,而通過政治忠誠建立的聯盟就演變成了裙帶政治和朋黨政治,於是官僚系統的政治中立、職業化和責任關係都遭到削弱。8 這些情況在專制國家的威權體制下,一定嚴重助長腐敗風氣,但在韓國民主化的威權體制下,中下層腐敗風氣遭到成功遏止,但腐敗不斷上升到國家高層核心權力機關,以至於國家領導人接二連三牽連進政治弊案,甚至連檢察官也一樣因貪腐入刑。

中國的權力鬥爭,一鬥爭就見血。改革開放以後,中國因政治鬥爭失敗下臺的官員雖然較少被批鬥和迫害致死,但是再也無法東山再起,還而且還有很多官員因畏懼政治報復和政治迫害而自殺。種種跡象全部都指向制度化失敗造成政治鬥爭輕易就失控。在中國官員完全無法遭受政治鬥爭失敗的風險,就算不至人頭落地,也會生不如死,而且基本沒有東山再起的可能性。在成熟的民主制度下,鬥爭是公開合法的,一時失敗沒關係,將來還是有東山再起的機會。

比起制度化失敗轉向極權主義的中國,韓國顯然更像處在威權主義向成熟民主國家過渡階段上,而且是靠近民主那一端。如果總統接二連三牽扯進腐敗醜聞,真正應該追問的不止是涉嫌腐敗的總統及幕僚,還有總統的權力和其他權力機關的制度化問題。恰恰是因爲總統權力缺少限制,民主化的韓國才比其他東亞民主國家,更容易爆發大規模的、乃至全國性的示威活動和社會運動。這些示威活動,在一定程度上也在推動韓國民主化進程,甚至推動韓國在民主文化上向西方發達國家接軌,但是社會運動常態化的代價和政治成本是很高的,而且存在導致社會轉向激進化的風險。

如果說中國的權力鬥爭是要見血的,韓國的權力鬥爭至少是失衡的。總統任期短,導致總統權力過大,而總統權力過大又加劇高層腐敗,這無疑給政敵和檢察系統創造了天賜良機。缺少制衡的檢察系統往往是政治清算的直接發起人,但披著反腐敗的彩色外衣。假如韓國未來仍然逃不脫卸任總統接二連三入獄的惡性循環,未來新上任的總統爲保障自己下臺後不被清算,不見得主動避免腐敗,反而可能破壞權力平衡、乃至修改法律來保護自己。這種代價未免太大了。事實上,我們並不知道文在寅改革可能造成甚麼意想不到的後果。相比之下,增强國會問責總統和官僚系統權力,增加一個總統任期,削弱總統權力,未嘗不是低成本的改革策略。

CC BY-NC-ND 4.0

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Ignatius Lee政治与国际关系研究,人文社科写作。 Twitter:https://twitter.com/22HomoPoliticus Substack中英双语专栏:https://substack.com/@ignatiusdhlee?utm_source=user-menu
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