在全球化退潮的当下,中国的粮食安全有怎样的远虑和近忧?

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作为人口大国,中国农业“先天不足”,耕地面积只占世界的7%左右,人均耕地面积远未达到世界平均水平。多年来,中国政府着力提高粮食产能,以包括行政手段在内的多管道稳固“三农”基本盘,且在土壤改良、种子改良和务农技术方面有着进步。

原文刊载于歪脑

文|夏念梓
原文发布时间|10/27/2023

今年2月,中南海出台了有关三农问题(农业、农村和农民)的“中央一号文件”,破天荒地6次提及“粮食安全”,对比2020年的2次、2021年4次,以及2022年的5次。文件更提出要出台《粮食安全2009年6月3日,安徽省亳州郊区,一名农民在农场收割小麦保障法》,重申严守18亿亩耕地红线,以及提出各级干部要为粮食安全承担政治责任等措辞严厉的保产和增产政策。

三农(农业、农村和农民)一直被中国历任领导人视为中国发展的根本问题。现任中国国家主席习近平则是将农业和粮食问题跃升到国家安全的高度。2015年,全国人大通过《国家安全法》,粮食安全也被视为攸关国家发展和存亡的关键领域,是确保中国超级大国地位的基础。

早在习近平任期的第二年,中国社会展开了一场提倡节约粮食的“光盘行动”,大力打击餐桌上的铺张浪费。2021年习近平提出“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中”后,中国各级政府一直为实现自给自足的“中国碗装中国粮”而努力,官方数据显示,粮食年产量连年丰收创新高,总量保持在1.3万亿斤以上

北京连番强调“粮食安全”的背景,正是全球“粮荒”问题的进一步恶化。自俄乌战争爆发以来,主粮出口大国俄罗斯和乌克兰发出小麦等粮食出口禁令,更多经济主体国家亦转向粮食贸易保护主义。联合国世界粮食计划署去年警告,人类或将面临“二战后最大的粮食危机”。在此背景下,中国官员对粮食安全的部署日趋战略性。

虽然官方数据一路唱好,但外界有担忧指,在极端天气、土壤退化、务农劳动力不足,及新冠疫情、全球贸易与地缘冲突加剧等内外不利因素的夹击下,中国粮食安全所遭遇到的威胁未被全面显示,且被简单化。2020年,中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社联合发布《中国农村发展报告2020》,预测到“十四五”期末(约2025年),中国将出现1.3亿吨左右的粮食缺口,其中谷物缺口2500万吨。这一《报告》与其他质疑声音一样,随即遭官方口径的否认。中国作为人口大国是否存在粮食缺口,仍然是一个未(敢)有定论的疑问。

养活十四亿人的艰钜任务

2022年,中国国家主席习近平在二十大上获得第三个任期的同时,中国官媒新华社在英文专栏《习近平讲述的故事》中发布一段题为《民以食为天》的视频,宣传中国在粮食安全上取得的成就。

视频引用习近平的话说,中国“养育了世界近五分之一的人口,从当年4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好,有力回答了'谁来养活中国'的问题。”,以及中国已实现“谷物基本自给,口粮绝对安全”。

作为人口大国,中国农业“先天不足”,耕地面积只占世界的7%左右,人均耕地面积远未达到世界平均水平。多年来,中国政府着力提高粮食产能,以包括行政手段在内的多管道稳固“三农”基本盘,且在土壤改良、种子改良和务农技术方面有着进步。

前任中国总理李克强在政府工作报告中直接指出,保障国家粮食安全各地区都有责任。根据2月出台的“一号文件”,中央为各级政府订下红线,要确保粮食播种面积稳定,产量保持在1.3万亿斤以上,还要严守18亿亩耕地红线,由中央和地方签订耕地保护目标责任书,作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。

而新任中国总理李强今年三月提到,要抓住耕地和种子“两个要害”,提高粮食生产能力。2020年新出台的《种子法》旨在保护种子工业。种子被官方视为“农业芯片”,以推行种业技术的自力更生。

在2023年的新年贺词中,习近平告诉国人,国家在全球粮食危机下,实现了“十九连丰”。2022年中国国家统计局的数据显示,中国粮食产量再创新高,达到1.37万亿斤。中国的谷物(如玉米、小麦、大米)、水果、蔬菜、肉、禽、蛋、渔业产品产量居世界第一。

用地球不到十分之一的耕地,生产全球近四分之一的粮食,养活世界五分之一的人口,中国在农业和粮食方面的成就令它的粮食总产量在2011年就已达世界粮食总产量的约20%。世界经济论坛(World Economic Forum)去年3月表示,中国是过去10年中粮食安全方面进步最大的前五个国家之一。

尽管如此,在2022年全球粮食安全指数中,中国在113个国家中只排到第25位,该指数衡量粮食的可负担性、可获得性、质量安全以及自然资源及其复原力。

极端天气、环境问题和人为因素

今年夏天,台风天气西进华北,洪水肆虐北京及河北多地之后,连续多日的豪雨再侵袭素有“中国粮仓”之称的东北三省。黑龙江、吉林和辽宁土地资源肥沃,粮食产量超过全国粮食总量的五分之一,特产粮食作物包括大豆、玉米和大米,灾情严重影响今年的秋收产量。2023 年 8 月 1 日,中国河北省涿州遭遇强降雨,鸟瞰图显示塔赵村附近被淹没的农田和房屋

仅两个月前,另一产粮大省河南才遭水灾,对小麦收成造成了十年来最严重的破坏。当地政府不得不派出人力和设备,烘干浸湿的小麦。根据国家统计局的数据,收获前夕的豪雨导致中国今年夏季的小麦产量下降0.9%,这也是七年来的首次下降。

有“涝”就有“旱”,2022年中国遭遇了十年一遇的大旱天气,严重的热浪导致盛产稻米的长江流域出现旱灾,四川境内的扬子江和嘉陵江的河床都干枯了,估算有近220万公顷农业用地受影响。

极端天气对中国的粮食生产形成打击的同时,生态环境的进一步恶化也对中国农业造成巨大挑战。

例如国家政策一直提出要严守的“18亿亩”耕地红线,在实际操作中困难重重。首先,由于快速的城市化、土壤和水受污染严重,中国原本已稀缺的耕地比例从2010年的19%减少到2020年的13%。

其次,在现有的耕地中,总体土地质素不高。根据2019年发布的《全国耕地质量等级情况公报》,中国三分之二的耕地为中低产田,存在污染问题、缺肥贫瘠的问题,需要改善土壤品质或改为梯田才可增加产量。

另外,大批农村人口进城务工,使得农地遭荒废或改建。根据《国家人口发展规划》,在2016至2030年期间,预计将有累计2亿人口由农村向城镇转移。要守好18亿亩耕地红线,知难行易。

值得注意的是,中国地方和初级行政部门的恶政与懒政,亦为中国的粮食问题平添潜在的、意想不到的困难。有地方政府为求完成“退林还耕”、“守住18亿亩耕地红线”的政治任务,不计经济后果,成都政府将造价数百亿的绿化带“天府绿道”铲平,来增加农业用地。亦有地方设立的“农管队”(农业综合行政执法队伍)干预农民正常作业,甚至强行铲平农民种植的非粮食类作物。其他人为因素还包括地方政府对粮食数据的误报和谎报问题,这些都将影响官方的统计数据,而统计数据的可靠性和透明度最终将决定中国在全球粮食供应和全球粮食贸易中的作用和自身利益。

高度依赖的粮食进口

“中国碗装中国粮”当然没有问题,但“只装中国粮”就不太可能完全达到。

虽然中国已实现“谷物基本自给,口粮绝对安全”,能满足其 95%的初级粮食(小麦和大米)需求。但即便如此,中国仍是世界上最大的小麦和玉米进口国进口国之一。2021年中国进口玉米2835万吨,大部分来自美国、乌克兰和巴西,较2020年增长152%,占国内玉米消费量的9.4%。

更重要的是,中国每年消耗近1.2亿吨大豆,当中超过1亿吨大豆需要进口,约占国际大豆贸易总量的62%。大豆是饲养肉猪的重要饲料,也是中国人的主要蛋白质来源。如果大豆进口不能得到保障,国内庞大的猪肉产业将面临崩溃。这张拍摄于2018年8月10日的照片显示了中国中部河南省益阳县一个养猪场猪圈内的豆浆饲料

中国要依赖进口来满足粮食需求,除了先天不足外,也在于蓬勃发展的中产阶级和日益复杂的国民饮食结构令国人对粮食的要求更为多样化。例如,中国人的人均海鲜消费量是全球平均水平的两倍;中国亦需要进口大量牛肉。

单纯靠“自给”的谷物和“充足”的口粮已无法满足当前的国民饮食需求。因此,在粮食连年丰收的同时,中国进口粮食的数量亦随之增高,且超过了出口量,出现“粮食贸易逆差”。

华盛顿智库报告显示,2003年至2017年间,中国的食品进口额大幅增长,从140亿美元增至1046亿美元。而中国食品的出口在2017年增长至596亿美元。按中国农科院数据,2021年中国的粮食进口数量1.6亿吨,中国食物自给的水平大约在60%,情况未算理想。

被迫转向的粮食安全政策

高度依赖粮食进口的现状令北京担忧,特别是担心与西方关系交恶将令中国的粮食进口遭遇“卡脖子”的窘境。2018年后,中美贸易战加剧,影响了一部分的大豆进口,北京不得不调整粮食进口策略。

这种政策转折是巨大的。回想2001年,中国加入世贸组织后,因应全球化和世界贸易的高速发展,北京几乎完全放弃在国内种植大豆,而大幅依靠进口来满足本国需求。仅仅二十年后,中国政府在出台《种子法》的同年,宣布启动计划,预留耕地种植大豆,目标是在未来四年内将产量提高40%,包括通过创新技术,利用转基因技术种植大豆作物。

除了“自力更生”外,北京在粮食进口来源上亦已“政治先行”,从原先的西方农业大国,转为趋向政治风险及外交关系较稳定的发展中国家阵营。美国曾经是中国包括大豆在内的最大的农产品供应国,但在2021年,巴西取代美国成为中国最大的农产品供应国,提供了20%的中国农产品进口量。

同样的,在小麦进口方面,中国也进一步削弱了来自澳大利亚、加拿大和美国等农业强国的进口份额,转而寻求俄罗斯或哈萨克斯坦等“一带一路”国家的帮助,以确保进口来源的多元化。 2022年2月,俄罗斯总统普京访问北京出席冬奥会开幕期间,中俄签署了小麦供应协议。根据该协议,中国可以从俄罗斯全境进口小麦。

北京还寻求通过增加从非洲的粮食进口来确保国内的粮食供应。2019年,中国的粮食进口总量中,约2.7%来源于非洲

除了开创新的粮食进口来源,处在“不安全”感下的决策者,还在全国各地的粮仓内,囤积了大量的粮食。中国拥有世界上最大的粮食库存,美国农业部估计,中国的玉米储量约占全球总储量的69%、稻米储量占全球的60%、小麦储量占全球的51%。 这也导致西方国家对中国囤积粮食的指责。

虽然中国官方从未披露屯粮的具体数据,但就再三强调此属国家利益。从官媒透露的数据,外界可一窥究竟。2020年,《中国经济周刊》评论文章透露,中国库存的粮食可供全国居民口粮消费一年以上。2022年《经济日报》称,中国的小麦和大米储备足以满足全国人民至少一年半的粮食需求,这令“我国有能力应对各种‘黑天鹅’和‘灰犀牛’事件带来的风险挑战”。

全球化退潮下的“不安全”感

国土资源和地缘政治的先天因素决定了中国在能源和食品上无奈地要成为一个巨大的进口国。在中国经济发展的黄金十年,整个国家就是靠着吞吐以上资源来养活国内的劳动力而成为世界工厂,输出全球大部分工业产品的。 这使它打破孤立,更为依靠及依存于全球化市场,自给自足性自然大大降低。 但从2018年开始,以往令中国(也包括全球其他国家)相当自洽的全球化进程遭遇了极为痛苦的退潮期。

对于中国的决策者来说,2018年的中美贸易战使得中国从美国购买大豆和其他食品的成本更高。2020年后,新冠疫情又进一步打击了全球粮食供应链,助长了贸易保护主义。直至2022年俄乌战争的爆发,竟又威胁到中国的小麦和化肥进口。这让决策者不得不认识到,中国当前绝大多数进口食品都要经过太平洋或印度洋、通过海运抵达中国,这令它们非常容易被干扰甚至封锁。而过去二十年来,中国在粮食进口方面做出的努力都无助于解决这一难题。

在这种情况下,若爆发局部冲突(不论是台海战争还是南海争端),中国都无法应对以美国为首的西方国家的封锁——不幸的是,中国并不像它的好朋友俄罗斯那样能够尽可能的自给自足。

撇开可能的战事争端,要在全球化的退潮下,顶住外围经济环境的压力,也不是一件易事。为稳住食品价格,令食品供应免受全球冲击的影响,北京不得不做出非常规的调动。去年上半年,全球食品价格同比涨幅为25.2%,而中国国内的食品价格只微涨了0.4%。2022年夏天,中国猪肉、水果和蔬菜价格飙升,促使北京投放两万吨战略储备猪肉以稳定价格。

中国官员需要花费额外的力气,来保证国内粮食的供应,因这对于价格、经济和整个社会的稳定至关重要。试想一下,若国内有数以百万的人将面临饥饿,那将造成政局的极端不稳定。国人不会忘记,在严苛的防疫政策下,“上海封城”期间市民对粮食的哄抢;当权者不会忘记,有抗议者在北京四通桥上打出的横幅,第一句标语就是“不要核酸,要吃饭”。

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