「愛國者派對」：2023年香港區議會改革

2023 年 11 月 20 日

民主是否繼續在離我們遠去，在這個入冬的帝國邊城。

背景

2023年7月6日，香港立法會三讀通過《2023年區議會（修訂）條例草案》（District Councils (Amendment) Ordinance 2023），在出席的89人中，88票贊成、無人反對或棄權下全票通過。[1]這表明香港所有的選舉制度，已最終完成了屬於後國安法時代的改革。這一天，標誌著香港已正式在所有有關選舉的制度上徹底與「自由專制」（liberal autocracy）[2]時代「割席」。此次區議會改革，無疑是自1997年香港主權移交以來的「大改」，進一步在區議會達至「只限愛國者」。

2023年10月16日，懸掛的大橫幅宣傳2023年區議會選舉。圖源：Kyle Lam/HKFP.

簡介

2019年夏天，香港因《逃犯條例》（Fugitive Offenders Ordinance）的修訂，引發了大規模的反送中運動，中國的最後解決手段是強行制訂《香港國安法》（Hong Kong National Security Law），並把此項來自北京的法律寫入《香港基本法》附件三。2021年3月11日，中國全國人民代表大會（NPC）正式通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，並在2021年3月30日，由中國全國人民代表大會常務委員會（NPCSC）修訂了《香港基本法》附件一：香港特別行政區行政長官的產生辦法，與《香港基本法》附件二：香港特別行政區立法會的產生方法與表決程式。這改變了香港的行政長官與立法會議員的選舉制度與增添了更多雜項要求，香港政府也隨之跟進北京新修訂的《香港基本法》附件一與附件二，兩周後，2021年4月14日，香港政府向立法會提交《2021年完善選舉制度（綜合修訂）條例草案》，並於5月27日由立法會正式通過，5月31日刊憲。香港最重要的兩項選舉制度改革（行政長官選舉與立法會議員選舉）最終完成本地立法修訂，讓行政長官與立法會議員（尤其是後者）確保「愛國愛港」，力圖實現「愛國者治港」——這一來自北京的原則。但鑒於泛民主派在2019年的區議會選舉大勝，為確保徹底填補這一不利於「愛國者治港」的「漏洞」，香港政府的手最後仍是伸向了區議會。2023年5月2日，香港政府公佈《完善地區治理建議方案》，建議「重塑區議會」和「強化地區治理架構」，區議會改革正式提上日程，以往那個幾乎所有議員為選民直選的區議會生命進入了倒計時。

有名卻無實質權力的區議會

香港區議會（District Councils of Hong Kong），始創於1982年，是香港地區層次的地方議會和區域組織，就市民日常生活事務向政府提供意見。現時香港十八個區各有其所屬的區議會，合共479名區議員議席（第六屆），每屆區議會任期4年。

地方行政區（有關地區）的區議會的職能如下：

（一）就影響有關地區的民生、居住環境及有關地區內的人的福祉的地區事務，接受政府諮詢；
（二）就該區議會的主席指明的議題，收集有關地區內的人的意見，並向政府提交意見摘要及建議應對方案；
（三）與有關地區內的人建立恆常的聯絡機制，定期會見他們並聽取他們的意見；
（四）在有關地區內支持和協助推廣法律及政府政策、並協助政府開展地區諮詢會等各類諮詢、宣傳及聯絡活動；
（五）在政府的統籌下，協助順利提供與有關地區內的人的利益相關的文化、康樂及環境衞生等服務；
（六）為與區議會職能有關的項目及活動申請撥款資助，例如—
(i) 旨在推廣體育、藝術及文化的項目及活動；
(ii) 地區盛事及慶祝活動；及
(iii) 綠化及義工工作；
（七）為有關地區內的人提供服務，例如諮詢及個案轉介服務；
（八）在政府的統籌下，與有關地區內的其他諮詢及服務組織互相配合，使為有關地區內的人提供的服務能達到最佳效果；及
（九）承擔政府不時委託的其他事宜。[3]

按照法律所規定的區議會職能來看，香港區議會權力甚小，不僅無立法權，甚至在2023年5月2日，香港政府宣佈改革後的區議會不再有管理或撥款審批的職能，以「符合行政主導」，「有效防止部分區議員濫用有關權力阻礙政府施政。」[4]自區議會成立以來，其角色一直是擔任香港政府（港英政府、特區政府）的諮詢機關，遑論2023年改革後的區議會。

議員組成與產生

在這篇文章裡，我們嘗試將第六屆區議會議員（任期：2020年1月1日至2023年12月31日）的組成與第七屆區議會議員（即2023年區議會改革後將要產生的新一屆議員）的組成作比較。我們將擬一個表格以進行對比：

注：（1）地區委員會界別選舉由當區的分區委員會、地區撲滅罪行委員會及地區消防安全委員會（地區三會）委員，以全票制方式選出，候選人容許出自非地區三會人士。（2）當然議員由香港新界27個鄉村的鄉事會主席出任，同時他們也是鄉議局當然執行委員。（3）委任議員由行政長官委任，不須經過選舉。[5]

借助上文的表格，我們可以清晰地發現2023年區議會改革在議員組成的變化：

直選議員大為減少，由452名大幅降至88名。
新增了地區委員會界別議員，其人數占全部議員的37%左右。
重啟政府委任議員之機制（2013年5月22日，香港立法會通過《2013年區議會（修訂）草案》，在2016年1月組成新一屆區議會時取消了所有的委任議席），其人數占比最大，約38%。

同時選舉機制也由單一選區制（single-member district）變為雙議席單票制（two-seat single-vote system），即由每個選區選出一名區議會議員變為每個選區選出兩名區議會議員，每個區議會地方選區得票最多以及第二多的兩名候選人將從選舉中當選。

選區重劃

以往的香港區議會選區，數量眾多且選區之間分割較細，此次香港區議會「大改」，直選議席遭到極大的削減，選區也隨之減少。我們繼續與第六屆區議會選舉作對比，從2019年的第六屆香港區議會選舉的452個地方選區大降至44個地方選區。每個選區面積無疑得到了大範圍的「擴張」。

重新劃分的44個地方選區，分別是：

中西區：（A1: 中區 A2：西區）
灣仔區：（B1：灣仔）
東區：（C1：太北 C2：康灣 C3：柴灣）
南區：（D1：南區東南 D2：南區西北）
油尖旺區：（E1：油尖旺南 E2：油尖旺北）
深水埗區：（F1：深水埗西 F2：深水埗東）
九龍城區：（G1：九龍城北 G2：九龍城南）
黃大仙區：（H1：黃大仙東 H2：黃大仙西）
觀塘區：（J1：觀塘東南 J2：觀塘中 J3：觀塘北 J4：觀塘西）
荃灣區：（K1：荃灣西北 K2：荃灣東南）
屯門區：（L1：屯門東 L2：屯門西 L3：屯門北）
元朗區：（M1：元朗市中心 M2：元朗鄉郊東 M3：天水圍南及屏夏 M4：天水圍北）
北區：（N1：蝴蝶山 N2：紅花嶺）
大埔區：（P1：大埔南 P2：大埔北）
西貢區：（Q1：西貢及坑口 Q2：將軍澳南 Q3：將軍澳北）
沙田區：（R1：沙田西 R2：沙田東 R3：沙田南 R4：沙田北）
葵青區：（S1：青衣 S2：葵涌東 S3：葵涌西）
離島區：（T1：離島）

我們可以對比下圖，2019年區議會選舉地方選區可謂小而多。

限於篇幅，我們不再詳細列舉2019年香港區議會選舉地方選區，根據上述兩圖我們可以更加直觀地看出2023年區議會在選區上的劃分變化。選區的擴大，選民也相應增多，某種程度上會加大候選人「落街」的壓力，候選人宣傳政綱、派發選舉廣告也將會耗費更多選舉經費與資源。

「入閘」要求與審查機制

上一屆（第六屆）的區議會選舉，區議會議員候選人（直選）提名只需：

由10名有關選區的已登記選民(候選人除外)簽署，而可在某份提名表格上以提名人身分簽署的人數不得超過20名。[6]

但在2023年區議會選舉中，區議會議員候選人（直選）提名加入了需要：

該區議會地方選區最少50名但不多於100名選民（候選人以外者）簽署表示同意提名，該地方行政區的每個地區委員會[7]最少3名但不多於6名選民（候選人以外者）簽署表示同意提名。[8]

而2023年新增的地區委員會界別區議會議員候選人也要求：

該地方行政區的每個地區委員會21最少3名但不多於6名選民（候選人以外者）簽署表示同意提名。[9]

我們可以審視到，改革後區議會議員候選人「入閘」要求大為提高，所需的選民提名人數增加至最少50名，在實際上更困難獲得的是「該地方行政區的每個地區委員會最少3名但不多於6名選民（候選人以外者）簽署表示同意提名」。實政圓桌（Roundtable）召集人田北辰（Michael Tien Pauk-sun）曾向星島日報抱怨：

「擬參選的黨友尋『三會』委員提名極度困難，無從入手，大部分黨友一張提名票都找不到。尋找提名的難度甚至比他當年參選立法會和港區全國人大代表更高。」[10]

田北辰亦批評：

「有逾200名三會委員不應門或拒絕聽取政綱，背棄提名人責任。」[11]

無獨有偶，香港中間派政黨民主思路（Path of Democracy）與新思維（Third Side）也連遭碰壁，民主思路僅有一名候選人成功「入閘」[12]，而新思維原本擬派3名黨員參選區議會，但無一獲取足夠的「三會」提名，只好宣佈不參選。[13]

關於審查機制的問題，在2023年的新一屆區議會選舉裡，無疑更嚴格與複雜。香港政府新設立了區議會資格審查委員會（District Council Eligibility Review Committee），香港特首李家超（John Lee Ka-chiu）委任政務司司長陳國基（Eric Chan Kwok-ki）為區議會資格審查委員會主席，委員會成員包括三名官守成員（official members）和三名非官守成員（non-official members），官守成員分別是：曾國衞 Erick Tsang Kwok-wai（政制及內地事務局局長）、鄧炳強 Chris Tang Ping-keung（保安局局長）、麥美娟 Alice Mak Mei-kuen（民政及青年事務局局長）；非官守成員分別是：譚惠珠 Maria Tam Wai-chu、黃玉山 Wong Yuk-shan、莫樹聯 Johnny Mok Shue-lin。該委員會的職能為：

審查及確認獲建議委任為議員的的人、登記為當然議員的人和獲提名為候選人的人；
上述三種人士是否符合《香港基本法》、是否效忠中華人民共和國香港特別行政區，徵詢香港特別行政區維護國家安全委員會（CSNS）的意見，如國安委給出意見，資格審查委員會須根據該意見作出決定；[14]

綜合以上，我們可以清楚捋順此一脈絡，香港政府對於新一屆的區議會議員產生可謂是竭盡全力「層層把關」，從最初的「入閘」到最後的審查，整個過程似是「大浪淘沙」，以確保將要產生的新一屆區議會議員最大程度的政治忠誠。

其他雜項改革

香港政府還新引入了區議會履職監察機制，民政及青年事務局局長麥美娟這樣表示：

（引入區議會履職監察機制）強化了市民權力，指以往有議員「開咗辦事處但唔開工」，日後市民可透過機制監察，形容「市民喺今次選舉聲音系大咗」，可行使投票權及監察權，「（市民）不單止喺選舉有say，到議員上任之後都有say。」

但具體方案並未正式出爐，但麥美娟透露：

履職監察指引將於年底前、即區議員1月1日上任前公佈，設有負面行為清單，包括阻礙區議員進行會議、侮辱其他議員或官員、阻撓他人離開或進入會議、未有利益申報等，亦在工作上設定要求，發揮好諮詢和服務功能，例如必須開設辦事處，亦不可如以往般「請個助理喺度幫我拆信」。[15]

另一邊廂，或許無人會想到，區議會副主席這一職位將會變為過去式，同時取消過往由區議員互選區議會主席的安排。區議會主席變成指定的首長級公務員的民政事務專員出任，並賦予其指導區議會工作的權力。[16]這一改變，按香港再出發大聯盟秘書長譚耀宗的說法：「由民政專員擔任主席，正正是行政主導的延伸。」[17]譚耀宗的觀點代表了眾多政府官員與建制派（pro-Beijing camp）人士的心聲。換句話說，香港政府與建制派人士基本都認為此項改革（由民政專員擔任主席），是為了更好的體現「行政主導」（administrative leadership）原則，同時在區議會「去政治化」。

結論

2023年香港區議會改革無疑是自香港主權移交後最大規模也是最重要的一次區議會改革，其最顯著的特點就是極大削弱了區議會的民主成分。此一改革與《香港國安法》的實施關係頗大，區議會仍殘存民主派議員，北京自然無法容忍。香港區議會選舉將近，我們檢視此次選舉成功「入閘」的候選人名單，可發現此次區議會選舉完全將泛民主派（pro-democracy camp）擋在了門外。儘管香港政府與建制派人士對此次區議會改革感到樂觀，但未來四年的實際管治效果是否會達到港府與建制派所宣稱的「完善地區治理」，仍是有待觀察。對於有關外界觀察人士與媒體所擔憂的——香港是否繼續加速威權化（authoritarianization）和中港融合，香港當局和中國當局或許都難以作出令人信服的回應。