为什么政令不出中南海?

张崑
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政令不畅是中国的一个老问题,不是今天才有的问题。在明清时代,政令就一样难出紫禁城。究其所以,还要追溯权力的生成。

把自己的意志变成他人意志的能力,叫做权力。因此,一个人的世界里不会有权力,只有多人的世界里才有权力,只有在人们的相互交往中才能形成权力。用术语说,权力是一个主体与主体间的过程,或者说,权力是意志以意见方式群体化的过程。

无论是西方的“三权分立”,还是中国的“民主集中制”,都只是权力生成方式的不同。当然,效率也不同。

 “民主集中制”在一定程度上曾经呼应了中国人的习俗,一方面,它尊重等级权威,另一方面,在这套制度中流转的,仍然是“意见”。毫无疑问,它大大优于单纯的人治。在人治模式下,服从的对象是上级权威,是因为他这个人,而不是因为他的意见。

在“民主集中制”下,意见从全党集中到中央委员会,从中央委员会集中到政治局,从政治局集中到常委,如此种种,实现意见的流转。民主集中制在照顾到习俗的同时,因着这种等级权威的存在,必然降低意见的有效性。当上级把他的意见压下来时,下级往往不是因为同意他的意见,而是尊重上级的权威而服从他,这就导致一个后果:意见不如权威重要。

如此一来,任何人篡改意见,使得其符合自身和直接上级的利益,都比严格执行意见更加“多赢”。任何政令,都是以意见方式流转的。可是,还没出中南海,就进入了一个人们并不在乎“意见”的等级权威体系。

可见,“民主集中制”不是一个专门为“意见群体化”设计的机制。要想实现权力的有效性,就必须要实现意见最大程度的群体化。为此,政权不得不耗费大量财力填补漏洞,如通过宣传去实现“意见的群体化”,可是随着人们自主意识的增强,这种方法投入大收效少,宣传部门甚至渐渐沦为防止“负面意见群体化”的部门。

民主集中制在等级结构中推进意见的流转,并非不能看做社会转型中的一个环节,在早期,不管是不是最好的设计,总比没有设计好。随着社会演进,最大的危险在于社会结构的演变、转型,这是釜底抽薪式的变化。

在“匹夫有责”的时代,党内是民主集中制(尽管有其他补救形式),党民之间则是古老的忎(仁)政典范模式。在三十年的“改革开放”后,财产权深入人心。人们为自己利益拼搏时,不再像为集体那样需要榜样引导,典范模式随着榜样一起,日益成为人们的笑料。

2008年6月20日,时任中共总书记胡锦涛到人民日报社考察,通过“人民网强国论坛”,与网民进行了一次在线交流。胡锦涛表示他也上网看新闻、了解民情民意,他说,“网友们提出的一些建议、意见,我们是非常关注的”。胡锦涛承认了网络舆论的合法性,他说,“通过互联网来了解民情、汇聚民智,也是一个重要的管道[1]”。

此前,在官方意识形态中,没有网络的位置,网民的意见并不被认为是一种有效意见,在民主集中制以外,各种脱离了党领导的自主意见,按既有意识形态,都出自于“不明真相的群众”,应对方法当然是教育、引导、说服等等,而不可能是平等讨论、甚至辩论。胡锦涛此时明确承认了网络和网民,那么,也就意味着,平民的意见不再因平民身份而不被承认。意见本身比身份更重要,这一在社会结构转型进程中已经取得的社会共识,得到了官方最高领导人胡锦涛的追加确认。

零八年这一转型之后,无论是民族主义还是民粹主义,都无法建立政权与公众之间的意见流转机制。如果把意见比做水,意见流转的机制就是河道。在没有建立起符合当前中国社会结构特征的河道之前,政令不出中南海,丝毫不奇怪。

那么西方现代国家是如何构建权力的呢?一提起三权分立,人们首先想到的是以此限制政府权力,防止其胡作非为。当然,由此带来政府的软弱和低效率,就是它的必然代价。果真如此吗?

早在现代民主成长的初期,托克维尔在考察美国期间,就给出了截然相反的回答。一方面,他观察到美国的各种分权“已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快,而是感到无法容忍的地步”,另一方面,他又见证到,“美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家[2]”。这难道不是自相矛盾?

确实不矛盾,三权分立反而能使权力更大,其奥秘在于过程。一条意见,在立法、司法、行政机关所代表的公民权力机关中充分流转,就获了得最大程度的同意。这些意见在成为政令颁行以前,就已经是最多人的意见,以至于在法律约束以先,这些人只要听凭自己的意见去做事,就是在执行政令了。

在当今中国的政治转型中,所谓不应生搬硬套西方政治制度的观点,当然是有无数经验事实做依据的。不过,对于西方政治制度中的精髓,是没有任何理由拒斥的。我们在三权分立中所看到的精髓,是其权力的生成过程。如果中国不想照搬西方制度,就必须设计出一种比三权分立更加复杂、合理和灵敏的,能保证意见在公众中最充分流转的权力生成机制。否则,没有公众的参与,权力必然就是虚假的。

 


[1] 《胡锦涛总书记通过人民网强国论坛同网友在线交流》,载于《人民网》,网址:http://politics.people.com.cn/GB/7406621.html,发表于2008年6月20日,访问于2015年10月3日

[2] 托克维尔, 论美国的民主,traduit par 董果良, 商务印书馆, coll. « 汉译世界学术名著丛书 »,1989, p. 108.

 

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