为什么政令不出中南海？

政令不畅是中国的一个老问题，不是今天才有的问题。在明清时代，政令就一样难出紫禁城。究其所以，还要追溯权力的生成。

把自己的意志变成他人意志的能力，叫做权力。因此，一个人的世界里不会有权力，只有多人的世界里才有权力，只有在人们的相互交往中才能形成权力。用术语说，权力是一个主体与主体间的过程，或者说，权力是意志以意见方式群体化的过程。

无论是西方的“三权分立”，还是中国的“民主集中制”，都只是权力生成方式的不同。当然，效率也不同。

 “民主集中制”在一定程度上曾经呼应了中国人的习俗，一方面，它尊重等级权威，另一方面，在这套制度中流转的，仍然是“意见”。毫无疑问，它大大优于单纯的人治。在人治模式下，服从的对象是上级权威，是因为他这个人，而不是因为他的意见。

在“民主集中制”下，意见从全党集中到中央委员会，从中央委员会集中到政治局，从政治局集中到常委，如此种种，实现意见的流转。民主集中制在照顾到习俗的同时，因着这种等级权威的存在，必然降低意见的有效性。当上级把他的意见压下来时，下级往往不是因为同意他的意见，而是尊重上级的权威而服从他，这就导致一个后果：意见不如权威重要。

如此一来，任何人篡改意见，使得其符合自身和直接上级的利益，都比严格执行意见更加“多赢”。任何政令，都是以意见方式流转的。可是，还没出中南海，就进入了一个人们并不在乎“意见”的等级权威体系。

可见，“民主集中制”不是一个专门为“意见群体化”设计的机制。要想实现权力的有效性，就必须要实现意见最大程度的群体化。为此，政权不得不耗费大量财力填补漏洞，如通过宣传去实现“意见的群体化”，可是随着人们自主意识的增强，这种方法投入大收效少，宣传部门甚至渐渐沦为防止“负面意见群体化”的部门。

民主集中制在等级结构中推进意见的流转，并非不能看做社会转型中的一个环节，在早期，不管是不是最好的设计，总比没有设计好。随着社会演进，最大的危险在于社会结构的演变、转型，这是釜底抽薪式的变化。

在“匹夫有责”的时代，党内是民主集中制（尽管有其他补救形式），党民之间则是古老的忎（仁）政典范模式。在三十年的“改革开放”后，财产权深入人心。人们为自己利益拼搏时，不再像为集体那样需要榜样引导，典范模式随着榜样一起，日益成为人们的笑料。

2008年6月20日，时任中共总书记胡锦涛到人民日报社考察，通过“人民网强国论坛”，与网民进行了一次在线交流。胡锦涛表示他也上网看新闻、了解民情民意，他说，“网友们提出的一些建议、意见，我们是非常关注的”。胡锦涛承认了网络舆论的合法性，他说，“通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的管道[1]”。

此前，在官方意识形态中，没有网络的位置，网民的意见并不被认为是一种有效意见，在民主集中制以外，各种脱离了党领导的自主意见，按既有意识形态，都出自于“不明真相的群众”，应对方法当然是教育、引导、说服等等，而不可能是平等讨论、甚至辩论。胡锦涛此时明确承认了网络和网民，那么，也就意味着，平民的意见不再因平民身份而不被承认。意见本身比身份更重要，这一在社会结构转型进程中已经取得的社会共识，得到了官方最高领导人胡锦涛的追加确认。

零八年这一转型之后，无论是民族主义还是民粹主义，都无法建立政权与公众之间的意见流转机制。如果把意见比做水，意见流转的机制就是河道。在没有建立起符合当前中国社会结构特征的河道之前，政令不出中南海，丝毫不奇怪。

那么西方现代国家是如何构建权力的呢？一提起三权分立，人们首先想到的是以此限制政府权力，防止其胡作非为。当然，由此带来政府的软弱和低效率，就是它的必然代价。果真如此吗？

早在现代民主成长的初期，托克维尔在考察美国期间，就给出了截然相反的回答。一方面，他观察到美国的各种分权“已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地步”，另一方面，他又见证到，“美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家[2]”。这难道不是自相矛盾？

确实不矛盾，三权分立反而能使权力更大，其奥秘在于过程。一条意见，在立法、司法、行政机关所代表的公民权力机关中充分流转，就获了得最大程度的同意。这些意见在成为政令颁行以前，就已经是最多人的意见，以至于在法律约束以先，这些人只要听凭自己的意见去做事，就是在执行政令了。

在当今中国的政治转型中，所谓不应生搬硬套西方政治制度的观点，当然是有无数经验事实做依据的。不过，对于西方政治制度中的精髓，是没有任何理由拒斥的。我们在三权分立中所看到的精髓，是其权力的生成过程。如果中国不想照搬西方制度，就必须设计出一种比三权分立更加复杂、合理和灵敏的，能保证意见在公众中最充分流转的权力生成机制。否则，没有公众的参与，权力必然就是虚假的。

[1] 《胡锦涛总书记通过人民网强国论坛同网友在线交流》，载于《人民网》，网址：http://politics.people.com.cn/GB/7406621.html，发表于2008年6月20日，访问于2015年10月3日。

[2] 托克维尔, 论美国的民主,traduit par 董果良, 商务印书馆, coll. « 汉译世界学术名著丛书 »,1989, p. 108.