不是小朋友都要做選擇：繼續順從汽車需求，抑或改變困局？

原刊於 2021 年 11 月 21 日《明報—星期日生活》城市諗專欄

香港地塞車問題愈見嚴重、違泊情況加劇、泊車困難，但私家車增長未停過。儘管政府嘗試緩解私家車日益膨脹的需求，年初於《財政預算案》宣布增加私家車的首次登記稅及牌照年費，效果仍屬未知之數。加上最近又增加住宅項目的車位供應比率，似乎難免變相鼓勵私家車數目繼續增加。

汽車需求永無止境，但路面空間有限。究竟社會思維要怎樣轉變，才能走出車滿為患的漩渦？借鑒倫敦經驗，若想源頭減車，除了加稅和收費等硬性措施，實在不得不銳減住宅 (以至商業樓宇) 的泊車位供應，並重點加強鐵路以外的公共交通連接及可靠度，減少市民擁車和駕車誘因。運輸署來年即將進行的《交通運輸策略性研究》，署方必需正視此問題，訂出全面的目標和方案，從根本對付日益嚴重的汽車數量飽和的問題。

增加車位助長擁車 與減車目標背道而馳

近年香港車輛數目顯著上升，2006 年至 2020 年間增長接近五成，當中八成半為私家車。私家車泊位與數量的比例，由 2006 年的 1.51，大幅下降至 2020 年的 1.1。 泊車位供應追不上、違泊情況加劇，車主怨聲載道。因此今年八月政府宣布修訂《香港規劃標準及準則》，當中不論資助房屋或私人房屋，通用車位供應比率將由每 6 至 9 個單位設 1 個泊車位，上調至每 4 至 7 個單位設 1 個泊車位，而與單位面積有關的「需求調整比率」亦獲放寬。根據新聞媒體估算，以一千伙中小型單位為主的新建屋苑為例，車位供應將增加 1.2 倍至 1.6 倍。

住宅車位供應增加，雖然能夠短期內稍為舒緩短缺問題，但亦將容許更多人擁車，計劃治標未必治本。《香港規劃標準及準則》內容提及，如果泊車位出現求過於供的情況，應考慮提供額外設施，但「不得超出道路系統的負荷能力」。香港是世界上車輛密度最高的地區之一，被學者形容為「汽車飽和」(car-saturated)。2020 年，香港每公里行車道路的車輛數目為 371 輛，遠遠拋離新加坡的 278 輛和倫敦的 205 輛。

2014 年交諮會報告曾估計，如不馬上開始遏抑私家車增長，市區平均行車速度將在 10 年後（2024 年）減慢約15%，而車輛產生的溫室氣體量則會增加超過 20%。即使本港人均擁車率低，以香港集約型的城市形態而言，其實是相當龐大的數目。若繼續容讓私家車增長，勢必令道路系統超出負荷、百上加斤，並拖累路面公共交通的可靠度。

私家車載客少佔位多 交通問題實情是「土地問題」

香港公共交通網絡發達，接近九成市民的出行行程都使用鐵路、巴士等公共交通方式。 私家車雖然佔車輛總數約七成，其實卻只接載每日總乘客量約一成。2014年，私家車佔大部分幹道的流量約 55%，但只佔每日整體路面客運量的 15%。但巴士及小巴的情況相反，兩者共佔流量約15%，但佔整體路面客運量約 70%。 私家車載客少，但佔用大量路面空間。若能達致健康平衡，甚至令更多市民理解減低擁車率有助城市整體的交通負荷減少，豈不是更為理想？

觀看過海隧道一例，在 2018 年上午八至九時的繁忙時段，私家車佔交通流量 56%，平均載客量為 1.3 人。專營巴士則只佔 5.6% 流量，但平均載客量為 70 人。此情此境，還未提到違例泊車引致的交通擠塞，在觀塘等地區已是常態。路面空間是公共資源，卻未被恰當分配，令使用公共交通的多數人一同承受惡果，交通問題實情是「土地問題」。

倫敦: 從新發展項目入手 源頭減車緩和道路壓力

自從 2003 年在市中心地區實施擠塞徵費後，倫敦市政府 (Greater London Authority) 積極採取措施，削減市內不必要的汽車流量。2004 年，倫敦市長的空間發展策略《倫敦計劃》（London Plan），要求地方政府將新建住宅的泊車位供應標準，由「最少供求」（minimum provision）更改成「最多限額」（maximum provision）。隨後數年，內倫敦區各地方政府（如 Camden、Hackney 等地），相繼制定「無車」規劃政策。新發展的公共交通若可達度高，不論住宅及商業樓宇，也不能提供私家車泊車位，但供傷健人士及必要車輛使用的泊位則不受影響。

2018 年，倫敦市長發表的《新倫敦計劃草案》（Draft New London Plan），正式訂明市內所有「公共交通可達度等級」（Public Transport Accessibility Level; PTAL）達到 5 級以上的新發展項目，都不會提供私家車泊車位。而其他地區的車位供應，亦將因應其 PTAL 等級而遞減，這些措施已於今年年初落實。 有別於香港的做法，以住宅項目與鐵路站的距離（是否在 500 米以內）去調整泊位需求比例，倫敦利用 PTAL 等級，將鐵路以外的公共交通服務納入考慮，更切實反映所在地的公共交通可達度，釐定適切的車位供應上限。

PTAL 是一套衡量公共交通可達度的客觀標準，由倫敦運輸局負責定期更新。它被分為 6 個等級，6 為可達度最高、1 則為最低。

透過量度與公共交通站的步行距離和服務頻率，PTAL 為倫敦全市每一點的公共交通可靠度分級，評估服務的密度和可靠性。除了鐵路以外，PTAL 也將巴士、輕鐵、電車等其他公交方式納入考慮。

除了行程起點（住宅）的泊車位，政府也積極削減目的地的泊車位供應，配合嚴謹的票控措施，減少居民擁車誘因和駕車意欲。位於內倫敦的地方政府近年逐漸在市中心街道實施「泊車管制區」（Controlled Parking Zone），只准鄰近街區的居民和商戶憑證停泊，以減少外來車流。此外，幾個地方政府（包括 Camden、Merton 和 Hounslow）亦正考慮推行「工作場所泊車徵費」（Workplace Parking Levy），以進一步減少交通流量，而徵費收入將投放於改善公共交通服務。

汽車需求永遠無法滿足 控制需求才能治本

汽車數量飽和，猶如「食大咗個胃」。增建道路雖然有助紓緩交通擠塞，但成效往往難以持續，因為更多道路只會帶來更多車流，形成一個惡性循環。過往運輸規劃界一直奉行「預測 — 提供」（predict and provide）的模式處理交通問題，即以數據模型預測車流增長，再建造或擴闊道路滿足未來的需求。然而，這個模式由九十年代開始屢受質疑。

環繞倫敦外圍的快速公路 M25，於 1986 年全線通車，但短短數年已經遠超負荷，飽受擠塞困擾。1989 年，政府再宣布包括 M25、涉及百億英鎊的大型幹道擴建計劃，引起大量抨擊，輿論質疑道路擴建的實際成效。1994 年，政府委託顧問委員會，研究新幹道建設對當地交通水平的影響。委員會發現，新增的道路容量的確會吸引更多車流，確立「誘導交通需求」（induced traffic）的問題。2018 年，顧問公司 WSP 和研究組織 RAND Europe 受英國運輸部委托，回顧過往二十年的相關學術文獻，亦再次引證這個現象確實存在。

而且，「車本」的道路規劃，為城市設計和公共健康都帶來相當大的負面影響。為了容納龐大車流，香港的街道大多以汽車需求主導設計，把車速、車流視為大前提，不能好好容納行人和單車使用者的需要。根據港大公共衛生學院研發的達理指數，過去五年由於香港空氣污染物指數長期高於世衛標準，近八千人因為空氣污染而提前死亡。使用公共交通的大眾，既得不到駕車帶來的方便，又一直被過量的車輛廢氣影響健康，反映「健康不平等」（health disparity）問題。

沒有城市能夠通過建路來擺脫汽車飽和的局面。即使電動車和智能停車場將來普及，也不能改變私家車路面使用效率低的事實。運輸署來年即將進行《交通運輸策略性研究》，與其繼續盲目順應汽車需求，署方需要突破汽車主導的固有思維，從源頭開始著手管理需求。減少擁車率和駕車誘因，並且將路面空間優先分配給巴士、小巴等集體運輸工具，才能有效率地使用緊絀的路面空間，擺脫汽車飽和的困局。