央行？外事活动权？党中央？国务院组织法到底修改了什么

2024年的全国人大全体会议已经于3月11日闭幕，作为近些年来会期最短的全会，历时共7天。各位代表的提案乏善可陈，连已经成为传统的奇葩提案欣赏都没能提起大家多少兴趣，也不知道是因为审美疲劳，还是因为现在的代表们也不敢造次。关于本届两会，最大的新闻可能要算取消了始于1993年的惯例，总理记者招待会，政府高层的声音进一步集中化权威化机械化统一化，民间对此反应很大，一派热议和喧哗。除此之外，很少有人注意到两会期间还悄悄发生了一件事，即，现行国务院组织法进行了立法42年以来的首次修改。可能很多人都没有听说过这部法律，那么，它究竟是什么来历，又为什么要在这次两会期间对它进行修改呢？

国务院组织法，全名《中华人民共和国国务院组织法》，是关于国务院组织制度和工作制度的基本法律。1954年9月20日，一届全国人大一次会议通过了五四宪法，在同一次会议上，通过了第一部国务院组织法。文革之后的1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了现行宪法，也是在这次会议上，通过了现行的国务院组织法。从以上立法历史可以看出，国务院组织法的立法原则，是根据宪法的规定、原则和精神，对国务院的组织制度和工作制度作出规定，其作用是，保障国务院依宪依法履行职责。在今年以前，这部法从未经过任何修订。

下面，我们来看一下老版的国务院组织法包含哪些内容。82年版国务院组织法，主要规定了国务院的产生、组织、职权和基本工作制度，共有11条，其中第1-8条直接来源于宪法第三章的国家机构部分，是关于国务院的组成人员（例如国务院总理、委员、秘书等人员结构）和主要工作职责范围（例如制定法规、统一领导全国地方各级国家行政机关的工作等），第 9-11 条则在此基础上，进一步细化了国务院工作的开展方式，例如第9条规定了部长、委员、主任等行政职位编制数量，第11条规定了直属机构和办事机构的设立等。

82年国务院组织法整体和当时的宪法相一致，基本是为了起到健全法制的作用，可以清晰地看到，当时的法律中并没有任何关于执政党的字眼和描述，而完全是一部简单明了的事务办理规定的集合。当然，从建国以来，我国的行政大权都是掌握在共产党手里，这是不争的事实。但如果仅从法条的字面来看，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，是独立于党派运行的，和执政党是谁，完全无关，法律也并未规定，国务院的组成人员必须是中共党员。这一点需要格外强调，因为它和下面的一些分析密切相关。

此次修改后，国务院组织法从11条增至20条，篇幅几乎翻倍，改动之大可见一斑。其中，完全新增的 9 个条款分别为第2、3、4、8、16、17、18、19、20条，原第5和第7条未作修改，仅将顺序调整为现第9和第10条，除此之外的原条款均有内容上和表述上的，或多或少的文字调整。从实质修改内容来看，这次改法最值得体味的有下面三个点：

第一，央行。本次修改在82 版第2条的基础上，将央行行长正式加入国务院组成人员序列。中国人民银行是从83 年起剥离普通银行业务，专门行使央行职责的，包括发行货币、金融监管、金融调控等。而直到95年的《中国人民银行法》，才从法律上确立了央行的地位。当我们回望 82 宪法制定之时，中国人民银行还承担着普通银行功能，所以 82 宪法和国务院组织法中，自然都没有将中国人民银行行长纳入国务院组成人员序列。因此，尽管多年来，无论是在实际的人事任免或是官方文件中，人民银行行长都是作为国务院组成人员出现的，但法律上一直没有确认这一实践。

今年国务院组织法的修改，看起来似乎是终于从法律层面解决了“妾身不分明”的历史遗留问题，但由于宪法的国务院相关规定中还没有修改加入央行行长，导致2024版组织法作为下位法，反而和现行宪法相违背了，是典型的治一经，损一经。要彻底解决，显然需要在宪法中加入相应修改，才能实现上下位法的统一，还央行行长一个名正言顺的国务院组成人员身份。

讽刺的是，宪法在88年，93年，99年，04年，以及著名的2018年，明明都修改过，但显然修改的着眼点不在于梳理法理，也不在于明确规则，否则，何至于国家最高行政机关的人员组成在历经 5 次宪法修改后，居然还有“编外”现象，何至于今年新组织法的相关规定无视与宪法相违背，而径自出台。可以看出，宪法的权威性堪忧，只是上位者玩弄的工具而已。

第二，外事。82 版组织法的第6条规定，“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。” 而修改后的条款表述为“副总理、国务委员……受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务；根据统一安排，代表国务院进行外事活动。” 这里并未明确，所谓“统一安排”是来自于何处。如果决定权在国务院，那么前文中已经限定了“受总理委托”，原版表述足以，且更为通顺，再限定一遍“统一安排”，画蛇添足，毫无必要。唯一的解释是，这个决定权来自于其他的，独立于国务院职权范围的机构或个人。

考虑到目前全世界范围日渐紧张的国际形势，我国近年来在国际关系中的定位，中国与美欧日俄等国家和地区之间错综的外交关系，凡是涉及到对外的问题，似乎都被赋予了更高的政治敏感度。精神高度紧张的领导人想要进一步管控和限制国务院的外事活动权限，似乎也是意料之中的。但是，这一条款的问题在于，修改得非常模糊。“根据统一安排”，怎么安排，谁来安排？流程是什么，标准是什么？统统欠奉。随时可以根据需要，从这几个字里横枝逸节，打哪指哪，随意解释。

可以看出，这条修改的真正目的，是拿走国务院自周恩来以来的外交职能。在今时今日，对外连接的范围越缩越小，意识形态的围墙越垒越高。谁能对外抛头露面，谁能充当发言喉舌，在领导人眼中，都已经远远不仅是国家事务问题，而是进一步关系到党内权力斗争，甚至关系到统治是否稳固。看似只是小小的几个字修改，背后的权力转移才是真相。

第三，主从。新增条款中，第2条，第4 条，第15条照搬了宪法第85条，89条和92条的内容。第8条是细化了国务院的工作制度。第20条规定了法律生效日期。第16，17条基本上是官话和套话，在各种文件中我们都见到过类似的语句，此处就不再展开分析为何这些所谓的法律条文除了喊口号，没有任何实质作用。但是，第3、18、19条，这 3 个新增条款不同，很值得关注。

第 3 条中说，“国务院坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻落实党中央决策部署，贯彻新发展理念，坚持依法行政，依照宪法和法律规定，全面正确履行政府职能。” 第18 条说，“国务院组成人员应当坚决维护党中央权威和集中统一领导,模范遵守宪法和法律, 认真履行职责,为民务实,严守纪律,勤勉廉洁。” 第19 条说，“国务院组成部门、直属机构、办事机构应当各司其职、各负其责、加强协调、密切配合，确保党中央、国务院各项工作部署贯彻落实。”

从82 版中，全文没有出现任何党派字样，到2024版中，“党中央”这一不伦不类的荒唐词语首次被写入我国法律，把中国共产党的领导放在一切工作之先，这其中的意图一目了然。为此，甚至不惜在第3条和第18条中，重复强调了两次“坚决维护党中央权威和集中统一领导”。这就是说，作为国家最高权力机构全国人大的执行机关，其要维护的不是人民的意愿和权力，而是共产党的权威。国务院完全丧失了独立处理政务，以及领导全国各地方行政机关工作的功能，变为必须接受党的集中统一领导。正如刚才说过的，在实际工作中，出于抓权考虑，从上一届开始，国务院职能早已被弱化和分割，而此次修改则赤裸裸的把“党中央领导一切”法律化了，完全抹去了之前党的总书记和国务院的总理互相制衡，党政相对分开的关系。从89之后本就停滞不前的领导制度改革，彻底走了回头路。第19 条中提到的国务院需要确保党中央安排的工作被贯彻落实，也就意味着，从此国务院成为了执政党的工具人。宪法里规定的，所谓“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作”，沦为一纸空文。由此，中国在法理层面，彻底变成了“党国“ 和 ”家天下”。

回顾上面几点分析，不难看出，这次的国务院组织法修改目的，正如新华社在《关于《中华人民共和国国务院组织法(修订草案)》的说明》中指出的，是为了“确保正确政治方向”，“维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导”，“保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面落实和有效执行”。最后，让我们一起来欣赏一下这句出自新华社笔下，一气呵成、无需标点断句的奇文，结束我们今天的节目：“修改国务院组织法的首要政治要求，就是……明确党和国家的指导思想特别是习近平新时代中国特色社会主义思想作为国务院各项工作的指导思想”。