離岸風電的「海洋紅燈區」劃設：國家領土式治理思維與海洋流動性的衝突（上）

行政院宣布彰化風場航道禁漁令違法

面對彰化外海越加密及的風廠，交通部航港局以安全為由，於2021年4月公告《彰化風場航道航行指南》規定，禁止漁民在航道內捕魚、航行，漁船若要穿越，通行前還得先報到，此舉引起西海岸沿近海漁民的不滿。2022年2月，201位漁民共同向行政院提起訴願。今年1月12日，行政院訴願審議委員會宣布撤銷交通部的航道「禁漁令」，不過禁航令並未違反規定。漁民指出，若不能航行又該如何捕魚？因此將繼續提出行政訴訟。

臺灣離岸風電開發爭議不斷，究竟發生什麼問題？

自2015年開始的幾年之間，臺灣沿海有離岸風電規劃的縣市幾乎皆傳出漁民和環保團體對於離岸風電開發案的強烈反彈，甚至是抗爭或直接衝突的事件。從最早的苗栗竹南示範風場開始，以及後續的彰化、雲林沿海等地區，也陸續傳出漁民各種質疑的聲音，擔心離岸風場的開發將會排擠其捕撈的權益，也提出對於海洋生態干擾的擔憂；民間團體則多聚焦在水下施工噪音對於中華白海豚的影響，以及風場的畫設是否與候鳥飛行的航道重疊。這些事件都說明了，離岸風電的爭議並非個案，我們必須進一步思考臺灣發展離岸風電的方式究竟出了什麼問題？反映了既有規劃中的什麼問題？為何在台灣各地都引發類似的反彈？

由於臺灣過去不具有離岸風電的開發經驗，因此國家在規劃上，採取「先示範、次潛力、後區塊」三階段的開發策略。第一階段於2013年由政府選出示範風場進行開發，位於苗栗竹南外海的「海洋風場」於2019年開始商轉，而位於彰化芳苑外海的「台電一期」則於2020年底商轉。第二階段則開始進入較為商業化的投資與規模化的開發，能源局於2015年公布36處潛力場址，遍及北海岸、桃園、新竹、苗栗、台中、彰化、雲林、台南與高雄外海，並於2018年完成遴選作業，選出10座風場，其中多數集中在彰化。

開發紅燈區：海陸空的高敏感區域

而目前開發進度已進入第三階段，經濟部於2020年底公布規則，並以競價方式選則最後可以進行開發的廠商，不同於第二階段由政府選出潛力場址，此次是由業者自由選擇臺灣領海內尚未開發之地區，自行劃定場址，不過，業者必須避開經濟部於2021年7月公布的「離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點」，所申請之場址應遵守的其中一項標準為：「場址範圍不得與附件一所示高敏感區域重疊」，也是所謂的「紅燈區」，政府欲減少開發所造成的爭議，以及後續調整場址所衍伸的時間與成本。

此高敏感「紅燈區」整合了包括飛航、雷達、電纜電信、軍事管制、禁限建、礦業權、水產動植物繁殖保育區等使用的分布，也就是說，不只列出專用漁業權區或白海豚重要棲息區域這些過去較常見的爭議，而是看見海洋空間原本就存在的更多元複雜但過去卻不那麼外顯的使用，同時也是從看到人的活動（漁民），到看見非人（non-human）的存在（魚、鯨豚等），甚至進一步看見海洋的非生命（non-life）的使用（船、管線、電纜等）。因此，這過程也涉及多個部會的資訊彙整與治理的整合。

這說明了離岸風機建置下去所會帶來的擾動不只是在於海洋表面，而是垂直向上影響了航空、海平面部分影響了船隻的移動、垂直向下則影響海洋生物與整體的水下生態環境，甚至再往下還會影響到海床中原本就存在的海底管線、電纜等。

雖然第三階段紅燈區的劃設，看見了海洋中原先就存在但少被關注到的多重使用者，且不只是平面式地去進行此規劃，而是看見垂直的向度、呈現出不同垂直高度所存在的使用，但同時，也應該理解到這些海中的生態或是水下的建設，會因為海洋的物質性而呈現不斷變動、持續移動的狀態，而非如目前經濟部所彙整之地圖資訊，能夠把一切海上或水下發生的事物以固定的區域劃定出，將其視為穩固不變的。

本文將以臺灣離岸風電第三階段所劃設的紅燈區為例，探討海洋這個開放的、無法被私有化的空間的使用，它不像是陸地一樣具有土地權概念，那麼面對資本主義的進入，國家如何透過在開放的海域上劃設出疆域，讓不同的風電廠商可以進入劃界（在第三階段的開發中，各廠商可以劃設出欲開發的風場區域）；又如何透過跨部會的合作，以及國家和科學專家的調查，劃設出邊界，並以數值化、視覺化的方式標記出海洋高敏感區域，讓風機廠商可以事先避開這些地方，以減少開發所可能造成的衝突。這是一個將多元且流動的海域進行「簡化」的過程，卻也似乎成為當代進行資本開發的必備行為。

然而，面對這些數值化、穩固化與疆域化的規範，海洋流動的特性便會挑戰這樣的國家治理模式，海浪的攪動，以及魚群、漁船和漁網的移動，都會對於這樣紅燈區的畫設造成鬆動。因此，本文借用潮濕本體論（wet ontology）的概念，欲將海洋動態、流動與量體（volume）等特性納入海洋治理與海洋空間的規劃中。唯有重新以動態的觀點與治理形式來面對海洋，而非再以過往的科學再現海洋的形式進行規劃，並且針對海洋的使用制定相關的法規，才能再度避免離岸風電開發的相關爭議。

紅燈區的劃設：科學觀點下被簡化的海洋

離岸風電作為一項前緣資源（frontier resource）的開發，說明新的科學知識與新興技術的發展，讓人得以進入過去未知的、難以進行開發海上空間，在沒有地基、穩固陸地的海上建造風力裝置，而其過程中所造成的衝突事件，顯現了既有的社會與物質間的關係正在改變。

Chandra Mukerji（2009）指出，國家製造或重新製造領土的過程中，政治或法律的實踐需要仰賴技術與科學知識的介入，包括製圖調查、土地購買、工程規劃等。不過，在製圖式的想像中（cartographic imagination），原本複雜的地景勢必在再現的過程中被簡化，並且透過線／邊界來形區分，不只將原本三維的空間轉化成二維平面的，也將地球過程固定在一個特定的時間點。Elden（2017）則認為，傳統政治學對於領土（territory）的概念多強調國家在其中的力量、社會的面向，卻忽略了自然力量也會在其中發揮作用，因此Elden使用地勢（terrain）一詞重新理解領土，認為我們不只應該看到陸地，也應該關注海洋，並理解到兩者都是地球系統（geo-system）的一環，而地球系統的動態性（比如自然邊界是會變動的），也會對於國家的治理形成挑戰，所以領土應該是一個人與非人組裝的結果，且是一個動態的過程，而非穩定不變的邊界。而國家對於海洋的治理，也是透過邊界將其固定化，並且經由科學調查將其數值化的過程，使其便於治理。因此，原本多變、複雜且異質的海洋，在國家治理與科學觀點下變成一個簡化的、有確定數值、有固定疆域的海洋空間。

離岸風電自2015年設置以來，便在台灣各地的海域引發許多衝突，反映政府缺少對於海洋空間整體的規劃，也並未整合海域的各個使用者，導致離岸風電選址或進行施工時，才發現與傳統漁場、白海豚與候鳥等野生動物活動範圍，或是交通路線重疊而頻繁引起衝突。而這也反映了海域空間中既有的多元使用者與使用方式。

2020年，便發生三起涉及離岸風電與漁業、航空等之間相關的衝突。雲林的「允能風場」在進行海底電纜工程時，引起當地漁民抗爭，要求風場往外海遷移，以免影響漁船作業；桃園的「麗威風場」則因為鄰近桃園國際機場，民航局擔心兩者僅距離10海浬，恐影響飛安，因此即使該風場於2017年通過環評審查，卻因為沒有取得民航局同意，而遭到能源局以「要件不符」退回電業籌設的許可；北海岸由德能所規劃的「合儀」、「禾爾北」與「禾爾南」三座風場也同樣受到漁民抗議，認為與北方三島重要傳統魚場重疊，將影響全台漁業的發展。

有鑑於此，經濟部於2020年7月公布「離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點」，明定出「紅燈區」，要求風電廠商選址時必須避開這些地方，其中包括漁業署建議排除之「北方三島漁場」、航港局建議排除之「南北通行航道」、國營會建議排除之天然氣管線分布地區、通傳會和國營會建議排除之電信纜之範圍、民航局和空軍司令部建議排除之各機場範圍，此外還包含如國家公園範圍、自然保留區、濕地、海洋棄置區、水下文化資產保護區等使用空間的排除。經濟部能源局於新聞稿中寫道：

「參考過去推動經驗，為提早讓業者了解除了法定限制開發海域外，其他不適開發區域，經濟部於本要點公告前，已多次透過跨部會溝通釐清海域敏感範圍，包括如北方三島漁場、南北通行航道等區域，明確提供開發業者規劃場址參考，以利及早避開投入資源於海域敏感範圍，可有效減少開發爭議及後續調整場址衍生的時間及成本。……為有效簡化行政程序、協助業者加速前期準備作業，經濟部建立部會聯合審查機制，減少業者在各主管部會間公文往返所需時程。經濟部將邀集飛航、雷達、軍事管制、禁限建、船舶安全、水產動植物繁殖保育區、漁業權及礦業權等相關目的主管機關，於單一會議聯合審查各開發業者申請案，平行確認符合各部會法令後，即予以備查並轉送行政院環境保護署進行環評審查。」（經濟部 20210724）

亦即，開發商在提出開發申請之前，必須提交飛航、雷達、軍事管制、禁限建、船舶安全、水產動植物繁殖保育區、礦業權、漁業權共計八大項之相關主管機關之意見，才得以進入環評程序，並於能源局進行區塊開發的選商流程。這能避免造成取得環評之風場最後卻因某部會反對而讓計畫告終，桃園麗華風場即為很好的例子。而審查時，經濟部也明確指出，已建立跨部會聯合審查機制，將邀集上述八大相關主管機關，聯合審查各離岸風電申請案，減少各部會在環評審查過程中的歧見。

目前國家跨步會對於海洋空間使用的整合，確實是一大推進，行政院第3551次院會決議中提及：

「離岸風電之申設程序，除主管機關經濟部，另涉及內政部、環保署、農委會等跨部會權責及台電公司之配合，請經濟部設立單一服務窗口，全力協助排除投資障礙及相關不確定性，並加速行政流程。」

這反映國家逐漸意識到離岸風電開發所涉及的跨部會的爭議，以及離岸風電的建設所會造成的量體面向的影響：從海域表面（船隻）、海洋中（水中生物）、海底（電纜與管線），甚至到空中（飛航）等都會造成影響，因此該開發所會造成的影響也是多方面的。

然而，這樣對於海洋製圖式的再現方式，卻將海洋原本變動的狀態簡化成固定的數值，也將流動的海洋固定成特定的空間範圍。因此，後文將進一步透過討論海洋的物質性來檢視目前規劃上的問題。海底電纜管線真的都不會變動嗎？船隻或是飛機的航線就是如此固定嗎？漁場可以直接用直角的線條畫設出範圍且範圍不會改變嗎？或者，為什麼只有北方三島漁場在紅燈區範圍內？這都涉及了國家在劃設此紅燈區地圖時採用哪些調查資料作為基礎。（但國家制定過程中的討論，或是各部會的調查資訊基礎，則因為沒有找到相關資訊而成為限制。）

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參考資料

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