香港减排政策的现况和困难（二）

上文说到香港在减少温室气体排放的表现甚为落后其他发达城市，其原因大致可归纳成二：减排目标保守且不明确，订立了的目标也无法完成；政府政策制定和落实的效率极为缓慢。究竟为何会出现这情况呢？

香港政府的制度缺陷

学者大部分意见认为香港政府的制度缺陷，限制了政府的制度能力（institutional capacity），以致政府政策制定和落实的效率极为缓慢。

自主权移交以来，香港政府内部长期缺乏部门间协调合作，以致失去了订立具体而连贯减排政策的能力。政府现时制定气候政策时仍以部门为基础，甚至连政府内部和政府之间的知识管理也保持分层，并没有统合和协调各部门的资源和能力。这种官僚式分工令各层级的政府机构各自为政，政出多门。例如各种温室气体排放的源头（交通、住房、电力供应）就分别由多个政府机构（运输处、机电工程署、环境局）独自研究和推行政策。

这情况可归因于公务员体系政治化。自董建华设立高官问责制，原本公务员行政主导式治理，便转变成由政治任命官员领导政策局的政治化治理体系。自此，行政长官经常干预并制定非常具体的政策方向（如公屋单位数量、发展数码港等计划均由行政长官和局长们决策），但又不没有提供明确的方案。这削弱了公务员在政策制定中的领导作用，亦阻碍了公务员之间的合作。

同时，政务司司长委员会（现为政策委员会）的政策协调职能，自陈方安生离任后被大幅削弱。公务员认为行政长官只能服从于来自中国的命令和民粹的压力，而不是与他们合作，但在体制下公务员却又难以被解雇，削弱公务员之间合作协调的意欲。

另外，政府缺乏高层级的领导和协调机构亦限制了政府的制度能力。其他地区和城市已经建立了专门的气候机构来协调部门之间的政策，并促进部门间的合作。而在香港，政府虽然有设立到专门的气候机构，但却不赋予其所需的权利，又与现存部门职务重叠，以致无法发挥协调政策、促进合作的作用。如在2016年，政府成立气候变化督导委员会，成员包括13个政策局及3个部门，称要督导和统筹各决策局和部门的行动。然而，除了对外公布开了第一次会议和发表了《香港气候行动蓝图2030+》外，便再没有有关这委员会的消息。 2018年，气候议程的决策权似乎转移到了可持续发展委员会（SDC）。然而，委员会在职权上充其量只是个咨询机构，既无权力改变目前的部门方法，亦无制定长远策略的能力。

既得利益者与政策传统

政治制度的缺陷也使香港政府的政策偏向工商界，以致推动减排进度缓慢。在非民主方式的政治结构中，政府只能从既得利益者那里获得政治支持，而这既得利益者反过来支持政府保障其利益。因此，政府会以重商主义政策优待工商业，工商界则以政治效忠和支持作回报。这种政治联盟也使政府减碳步伐非常缓慢，因为这些减碳政策通常涉及商业部门的利益。公共专业联盟创会主席黎广德就曾直接指出，香港能源政策的一个重要部分就是保护电力公司的利益。

另外，香港政策传统不提倡市场干预，导致经济干预的气候政策进展缓慢。香港奉行自由放任的资本主义，提倡以市场为导向的政策，并尽量减少政府在市场中的角色。同时，政府常对香港经济有过于悲观的预期，视公共支出为有害，并盲目相信市场经济及商业模式能解决一切问题。因此，干预市场的气候政策工具往往推动得非常谨慎且缓慢。如在各国的城市早已实施了电子道路收费系统，在香港进行了40年的讨论和研究，至今仍处于区域试点项目中。

缺乏强烈和统一的民意压力

有学者则认为，缺乏整合一致的民意压力使政府无心推动减排政策。香港人并非对气候变化莫不关心的。 「公众对气候变化的认知和态度」民调报告显示，58%受访者预计在未来3至5年将面临「重大」影响，84%受访者认为气候变化的影响将对下一代的冲击更大，更有84%人认为他们在过去一年「经常」有节约能源。

然而，这民调除了反映香港人对气候变化认知和关注并不足够外，亦折射出香港气候变化的讨论与其他社会议题的公共讨论割裂的情况：仿佛气候变化与其他社会议题如民生议题甚至社会制度改革毫不相关。民调中只有16%被访者认为现时气候变化比民生和健康问题更为重要。有七成受访者最关注温度上升和更多极端天气，只有三成受访者担心财产损失和经济影响。这结果显示公众似乎只意识到气候变化带来的直接，忽略了其对社会的影响。

有研究就指出，现时公众没有对气候变化的论述没有明确或一致的取向，亦没有与社会制度转型（ social and institutional transformation ）的论述紧密扣连，使香港无法推动有效的气候变化治理和政策。

研究指现时香港对气候变化的论述分为有四种：纯环境主义（pure environmentalism）、政治实用主义（political pragmatism）、群众乐观主义（popular optimism）和公平理性主义（fair rationalism） 。

• 纯环保主义的论述与政治社会议题没有紧密的联系。
• 政治实用主义对现有的政治和资本主义机构应对气候变化的能力充满信心，所以任何气候政策倡议都必须尊重现有的制度约束。
• 群众乐观主义强调参与性民主的重要性，并强调人民的作用。
• 公平理性主义则注重物质的社会利益和理性考虑。

然而，后两种论述并没有表明在目前的政治限制下如何实现其具体目标。群众乐观主义追求自下而上的民主参与，但现实是香港官僚偏向于采用部门和技术方法（sectoral and technological approach）。公平理性主义者则确信新技术可能有助于应对气候变化，却不寻求任何具体的政治或经济解决方案。

这些气候变化的论述松散而缺乏明确共识，且没有连系到社会制度转型的论述中，使推广气候变化治理和政策时变得乏力。

「高度自治」的减排政策

当然，众所周知在香港的政治制度下，民意从来不是政府推行政策的主要驱动力，最重要的驱动力乃源自于中央政府的决策。但讽刺的是，香港在一国两制下的「高度自治」却成为香港政府没有动力去推动减排政策的原因之一。

中国是《巴黎协定》的签订国之一，故有责任完成减排目标。中国外长王毅亦曾表明中国「一定会履行承诺，百分之百地完成我们向世界宣布的减排目标」。

在中国的举国体制里，中央政府只一设定目标，各省各市、各行各业便会层层分配各自的目标。尽管有研究指中国减排力度仍是不足，各省市确实会出尽法宝去完成被分配的任务。因为成绩会反映在各级官员的政绩考核中，即是说减排目标能否达成将关系到他们的仕途。

然而，香港却不用承担实现国家减排目标的责任，因为在一国两制的「高度自治权」下，香港并不在中国「责任分配制」中，官员亦不用接受这方面政绩考核（当然政治任务和责任是要的）。香港的官员并没有「跑数」的需要，自然在推动减排政策上也表现得从容不迫。

亦因如此香港与中国省市在气候议题上的合作有限，顶多会在珠江三角洲的排放问题上，与广东省签订一些合作计划或协议，如2007年的「清洁生产伙伴计划」，协助在粤港商减排。最具体的合作目标，便是在2013年发表的《香港清新空气蓝图》，声称要在2020年减少污染物排放15%至75%。但最新2019年数据显示，二氧化硫和可吸入悬浮粒子的减排幅度只是仅仅达标。没有订立减排目标的臭氧浓度更是大幅上升54%至146%， 创22年有纪录以来新高。 （臭氧主要是氮氧化物及挥发性有机化合物在阳光下经光化学反应而形成，故臭氧水平上升可反映这两种污染物并无减少的迹象）

然而，这个「香港免责」的情况似乎正随着大湾区的「融合发展」而改变。粤港澳政府在2014年9月签订《粤港澳区域大气污染联防联治合作协议书》，加强区域空气监测网络。 2016 粤港政府签订《2016–2020年粤港环保合作协议》，进一步加强区内的空气质素监测。 2018年广东省、香港、澳门、北京及上海的相关机构及大学签署合作备忘錄，推动建筑物重新校验在大湾区的应用，从而减少建筑物的能源消耗及碳排放。这些合作计划都反映着香港正逐步嵌入到中国的大规划中，气候政策亦不例外。

总结

上述的种种阻碍因素均反映着香港政府的结构性问题，而这些问题并不单拖慢了香港减排的步伐，而是影响了整个政府的治理能力，令各个范畴的社会问题都无法有效解决。若然政府不正视这些结构性问题，各种社会问题就如气候变化的问题一样，越滚越大，最后完全失控崩坏的局面。然而残酷的事实是，在这政治环境下，政府似乎无意/无法针对这些结构性问题作出改革。

参考资料

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