《香港第一课》16. 香港真的有高度自治吗？

表面上，香港拥有极高的自治权，甚至比世界上许多自治政体还要高。实际上，香港的自治权恐怕比美国联邦制下的一个州还要低。这个落差，源自于香港高度自治的本质和目的。

从政治学去看，讨论自治政体的权力离不开以下五点：自治政体的地位和权力的来源；自治政体本身的政府如何组成；自治政体如何参与全国事务；当自治政体与中央政府出现矛盾时由谁来讼裁；以及自治政体与中央政府如何分权。香港的问题，在于除了在分权这一项优于世界上其他自治政体之外，各方面都要来的糟糕。

先谈自治政体的设立。以美国的联邦制为例，州政府和联邦政府的权责按美国《宪法》第十修正案规定：「宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留」。在此制度下，各州政府的权力受到相对明确的保障。如要根本改变州政府和联邦政府的关系，则要修改《宪法》才可发生。相反，在一个单一制的国家，例如英国，国会就有远远较多的权力去改变中央与地方的关系。例如英国曾经在一九八六年直接废除了大伦敦议会(Greater London Council)，使得伦敦市陷入「无政府状态」，只靠伦敦范围内各行政区互相协调来管理。到了二零零零年，英国又重新设立大伦敦政府(Greater London Authority)，并设直选伦敦市长一职。这些改变都只要国会通过就可以实行。当然，英国政府愿意恢复伦敦的地位，是因为国会竞选时英国工党承诺如果当选则会推行此政策，于是在选举中获得伦敦市民支持。

相比较之下，香港特别行政区是由全国人民代表大会按中国《宪法》第三十一条设立，而宪法条文本身并无明确规定特别行政区的权力范围。中国作为一个单一制国家，而全国人民代表大会的决定普遍都以九成以上的票数通过，香港特别行政区在中国国内的法理保障其实十分有限。

说到自治政体本身的政府如何组成，香港的自治程度不单比美国联邦制下的地方政府低，也比单一制下英国的大伦敦政府还要差。香港的行政长官要履行权力时，面对的限制十分之多，其中以双重效忠的问题最为明显。 《基本法》第四十三条规定：「香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责」。这条条文看起来没有什么特别，但相对于其他国家的中央与地方关系，则十分奇怪。

以纽约市政府的组织架构图为例，放在最高位置的并非市长，而是「纽约市全体人民」。换言之，纽约市市长要向纽约市市民负责。在这组织架构图当中，纽约州州长或美国总统都没有位置。这不是说他们不能影响到纽约市政府的运作，而是说他们和纽约市政府之间没有从属关系。纽约市市长可以也经常公开批评美国总统，当美国总统的决定不符合纽约市市民的利益时会清楚表明，从来不会有人觉得他这样做会威胁得到美国总统的威严，更不会有人将之引伸为纽约市要搞分裂。反过来说，美国总统如对纽约市市长有任何不满，也不能直接把纽约市长革走，因为纽约市政府的权力架构本身和联邦政府无关。

即使在单一制的英国，伦敦市长即不由国会直接问责，也不用向英国首相述职。他要和西敏寺建立一个怎样的关系才能最大程度保障伦敦市民的利益，是他的选择。当然，理论上如果英国国会不高兴，可以把整个伦敦市长的职位废除。不过一旦制度设立了，就得按制度行事，不存在日常意义下的从属关系。

但在香港，中央政府对香港政府的影响力就远远大得多。 《基本法》列明行政长官既要向中央政府负责，又要向香港特区负责。如是者，当中央政府和香港特区的利益出现矛盾时，行政长官该怎么办就成为难题。中央政府和香港特区有利益矛盾，不一定是中央政府刻意要难为香港特区，也不一定是香港特区刻意要挑战中央政府。就算中央政府的出发点是为香港特区的利益着想，香港社会的想法也未必一样，一个人眼中的礼物在另一个人的眼中可变成废物，本来是一件很正常的事情。

经过二十年的实际操作，上述矛盾的后果十分明显：行政长官会完全倒向中央政府的一边。无论是《基本法》的规定或是非正规的政治操作中，中央政府都有很多渠道向行政长官施压；相反，香港社会即使对行政长官有多大的不满，也不太可能直接挑战。按《基本法》第五十条和第七十九条第九项的规定，行政长官选出后要得到中央政府的任命，而即使被立法会弹劾也要待中央政府决定去留。也就是说，中央政府有权否决香港选举出来的行政长官人选，也有权否决立法会对行政长官的弹劾。如是者，「对中央人民政府和香港特别行政区负责」这句话的下半其实是虚文，只有上半是真的。

相对来说，美国国会固然没有任命纽约市长的权力，英国国会也不能否决伦敦市长选举的当选人成为伦敦市长。这点十分重要，因为它确保了权力分立和互相制衡：当美国总统特朗普因为他过去和俄罗斯的官商关系而被联邦特别检察官调查时，理论上他可以总统身分要求他的下属把检察官革职。不过，这样做不能完全终止调查，因为涉及的罪行如洗黑钱等在州政府的层面同样违法，可由州政府接手调查，特朗普对此就无能为力。这个制度区隔为总统滥权提供了重要制衡。换转在香港，如果香港政府要调查中央政府要员在香港有否从事非法经济活动，实际上就极为困难，而这正正显示出两者自治程度的区别。

至于自治政体如何参与全国事务以及当自治政体与中央政府出现矛盾时由谁来讼裁，香港的情况相对于其他自治政体来说也不理想。纽约市民如果不满美国联邦政府，可以在国会和总统选举中投票；伦敦市民如果不满英国政府，也可以在国会选举中投票。然而全国人民代表大会当中的香港代表并非由香港人普遍选举产生，而是由过去各届的选举委员会成员投票产生。选举委员会在香港社会的代表性本来就极受争议，所以港区人大代表在香港的代表性同样不被普遍认同（见问题十八）。民间交流方面，中国政府又大力阻挡香港人通过非政府组织介入中国大陆事务，担心香港成为「反共基地」。如是者，中港之间就出现了全国政治可以干预地方政治，地方政治却不可以参与全国政治的一面倒关系。

至于争议讼裁方面，《基本法》本来对此特别是对释法权有一系列的说明（见问题二十五），但实行起来却变成人大常委可作不受制约的决定。相对来说，美国各州如认为联合政府的决定越权，侵犯到该州利益，大可以到联邦法院起诉，通过独立的司法程序来处理。在中国，最高人民法院本身从属于全国人大，也没有中国公民在最高人民法院成功起诉国务院的案例。在争议讼裁这方面，香港的高度自治同样比美国的联邦制更欠保障。

香港在制度上唯一比其他自治政体优胜之处，在于如何与中央政府分权，虽然在这方面也存在明显理想与现实间的落差。按照《基本法》，除了外交和国防以外，特区政府可以全面管理各种内部事务，可以发行自己的护照和货币，又不用向中央政府交税，更可参加各个国际组织和与外国商讨贸易协定。表面上，香港特区的权力远高于世界上其他的自治政体。

不过，现实中的香港政府未必能实践这些条文上的自主。首先，由于行政长官本身由中央政府任命，难以想像行政长官在处理各种涉外政策时会违反中央政府的意愿（相反，加州州长却会绕过美国总统自己走去外国讨论气候变迁）。不仅是行政长官，主要官员也要得到中央政府的任命，即中央政府有权否决主要官员的人选。如果中央政府把这规定所包含的权力用尽的话，可以轻易介入香港特区各项原属自治范围的事务，如可以通过对教育局长的任免权力直接影响到香港的教育政策，尽管教育政策与外交和国防事务无关。这样去看，条文上香港特区所得的分权虽然很多，但实行起来的自主性却比其他自治政体还要低。最起码，纽约州教育委员会的成员是由纽约州议会选出，并非由联邦政府任命，自然就不用好像香港政府那样一收到中央政府的要求后便要大搞国民教育。

顺带一提，《基本法》不少条文对于中港之间的分权其实写得不太清楚，特别是在涉外关系的部分。例如《基本法》第一百五十四条列明「香港特别行政区政府可实行出入境管制」，当中「可」这个字就很值得细心思考。条文说香港政府可以实行出入境管制，但没有说只有香港政府才可以，也没有说中央政府不可以。于是乎，条文可被理解为这个权力不是绝对的，中央政府有干预香港出入境管制的平行权力（虽然按中国政府自己的惯例，一个机构授权予另一机构后，自己就不会再同时执行这个权力）。现实上，中国政府已有多次以政治理由干预香港是否容许外国人入境的纪录，对象包括外国议员和异见人士。

当然，对于一个地方政府来说，可合理认为它和中央政府的关系不应时时弄得太僵，就算没有明文规定也应避免无谓冲突。但这是出于地方政府的自我选择，还是出于中央政府的强制要求，对建立管治认授有莫大分别。把地方首长服从中央政府写成法律条文，而地方民众又无权参与中央政府的组成时，地方政府认授低落就是一个很合理的后果，各种管治困难也会随之而来。

香港特区政府并非由香港人普遍选出；香港人普遍不能参与全国事务；《基本法》是中国《宪法》下的专法，地位低于《宪法》；如有争议，则由人大常委这个政治机构说了算，而不是独立的法院。在这一系列的制度安排之下，香港特区的高度自治更大程度上是中央政府制造出来方便中国和国际社会交往的白手套，多于实际保证港人治港不受干扰的相互协订。

伸延阅读：
Gittings D (2016) A High Degree of Autonomy?, Introduction to the Hong Kong Basic Law (2nd Edition) . Hong Kong University Press.
Chen AHY (2018) The autonomy of Hong Kong under “One Country, Two Systems”, Routledge Handbook of Contemporary Hong Kong. New York: Routledge.