《香港第一课》15. 香港真的实行三权分立吗？

香港政治其中一个奇谬之处，是同样对香港极有影响力的官员，可以对香港的政治体制有极为不同理解，使得政治辩论往往连最基本的共识都不存在。前中联办主任张晓明曾在二零一五年声称香港实行的不是三权分立制度，行政长官有超然于行政、立法和司法的法律地位，引起一时舆论热议。有传媒则翻出香港两任终审法院首席法官李国能和马道立过去的言论，他们均曾清楚表明三权分立是香港政治制度的重要基础。有传媒就张晓的言论访问马道立法官，他便引用了《基本法》中司法独立和人人平等的条文作回应。

解释他们的理解为何会有出入之前，得先厘清三权分立的意思。政治学上的权力分立是指把公权力分散在不同机关当中，以产生互相制衡作用。以行政权、立法权和司法权为划分的三权分立，就是一种常见的权力分立制度。其中，行政权和立法权分割的程度在不同政治体制有别。例如在美国的总统制当中，行政权和立法权就全面分割，选民分别选出总统和国会，由总统领导行政机关，受国会监督。在一个三权分立的制度中，行政权执行政策，管理政府的日常运作；立法会监督行政权，通过立法和审批财政等方式规范行政权；司法权则担当仲裁角色，如裁决行政当局有否违法和议会通过的法案有否违宪。这样的设计来自法国启蒙思想家孟德斯鸠，他认为通过权力相互制约同避免任何一方独断独行，为人民带来灾难。

香港的政治制度设计上类近美国的总统制，同样分行政权、立法权和司法权，行政长官和立法会分开选出。行政长官领导行政机关，也就是特区政府。 《基本法》例明行政长官和行政机关受立法会和司法机关的监督，而立法会本身也受司法机关的监督。至于司法机构当中终审法院的法官和高等法院首席法官的任命或免职，则又需要行政长官和立法会的同意。

虽然在《基本法》的条文中没有出现过「三权分立」这四个字，但处处可见三权分立的操作。 《基本法》第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十二条和第七十六条所述的行政长官和立法会职权，可看到权力相互制约。政府提出的法案要交由立法会审议通过，而立法会通过的法案又要得到行政长官的签署才能成为法律。如果行政长官拒绝签署立法会通过的法案，可以在三个月内将法案发回重议；但如果法案再获立法会不少于全体议员三分之二多数通过，则行政长官只可以选择签署或解散立法会。不过，如果重选后该法案仍然获立法会不少于全体议员三分之二多数通过，则行政长官必须辞职。上述的情况在特区成立以来没有出现过，实际上发生的可能性也甚低，但这些条文的存在足以说明《基本法》认同权力应该相互制约。

在政治实践当中，自特区成立以来也出现过不少重大议案未获立法会通过的案例，如2005年和2015年的政改方案就被否决。市民通过司法覆核尝试推翻政府或立法会决定的案件更是无日无之，也曾有不少覆核成功的案例，如前文提及港珠澳大桥工程环境许可证的覆核。至于「行政长官地位超然」的说法，容易让人以为是指行政长官完全不受制约，不符《基本法》第二十五条列明「香港居民在法律面前一律平等」的规定，事实上前任行政长官曾荫权于卸任后，亦因任期内违反「公职人员行为失当」罪名而被判监。这些事例都让香港市民有理由相信，香港有一定程度上的三权分立。

话虽如此，香港的三权分立有不少明显缺陷。

首先，相对于其他三权分立的政治制度，《基本法》给予行政权的权力比立法权明显要多，所以香港政制常有「行政主导」之说。例如在美国，财政预算案的草议和审批权都在国会，总统极其量只可以拒绝签署发还重议；在香港则刚好相反，财政预算案的草议权在政府一方，立法会只能选择通过或否决。因此，香港的立法会议员利用财政预算来改变政府政策的能力，就远远低于美国的国会议员。此外，《基本法》第七十四条规定立法会提出法律草案时，不得「涉及公共开支或政治体制或政府运作」，而「凡涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意」。仅是这一条，就决定了政策设定的权力完全倾向行政权一方。立法会议员想提出一些政府没打算提出的政策，就连门也没有。

第二，香港不是一个独立政体，《基本法》为中央政府保留不少介入香港的政治的权力：

• 按《基本法》第十七条，全国人大常委会如果认为立法会通过的法律「不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款」，可将有关法律发回，该法律在香港即告失效。
• 按《基本法》第四十五条，行政长官在香港通过选举或协商产生，然后由中央人民政府任命，而普遍的理解是中央政府有权不任命。
• 按《基本法》第七十九条第九项，虽然立法会有权弹劾行政长官，但就算议案得到立法会以全体议员三分之二多数通过，仍然要报请中央人民政府决定，即中央政府有权推翻立法会通过的弹劾。
• 按《基本法》第一百五十八条的规定，《基本法》的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。自特区成立以来，对此条文的理解已变成是人大常委可在任何时候解释《基本法》，而香港的司法机关都会执行这解释。

由此可见，香港政治不只是三权之间的互相制约，中央政府在必要是可以大幅甚至完全削去一些行政权、立法权或司法权的权力。其中行政长官的任命和弹劾要由中央政府决定，正正就是所谓「行政长官超然」说法的依据，意谓行政长官的地位并不完全受香港的立法会和司法机关的制约，和正常三权分立的政体有别。

最后，从实际操作上看，权力制约背后假设了权力来源分散，而这点在香港有明显缺陷。自特区成立以来，由于政治制度和实际操作所限，不管香港主流民意为何，结果无论是行政长官或是立法会的多数议员的政治立场均亲北京。由于行政和立法双方都是同一阵营而又没有下台的忧虑，有效的互相制约就无从发生。而对于司法机关来说，就算他们尝试保持独立，也要按现存的政治和法律制度行事。如果制度本身有缺陷，司法机关可做的事情十分有限。在上述的重重困难下，香港的三权分立就很容易变得有形无实了。

伸延阅读：
Gittings D (2016) System of Government, Introduction to the Hong Kong Basic Law (2nd Edition) . Hong Kong: Hong Kong University Press.
Lo PY (2014) The Background of Concepts, The Judicial Construction of Hong Kong's Basic Law: Courts, Politics and Society after 1997 . Hong Kong: Hong Kong University Press.