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拜振華的王者歸來——評拜登二月四日外交政策演講

The Return of China Joe

在拜登正式上任之前，政治評論界有兩個非常流行的觀點：第一，因為參議院很可能依然是共和黨占多數（很遺憾這個預測被二次“拜登曲線”徹底擊潰了），所以即便拜登執政也是“跛腳總統”，無法發揮太大的作用；第二，拜登上任之前一直比較強調內政的“調整”，所以其在上任之後很長時間內的外交政策尤其是對華關係等都可能會一定程度上保持川普政府的政治遺產與路線。然而上述兩點預測在拜登上任兩周後幾乎都已經宣告破產。

2021年2月4日晚上，拜登在美國國務院發表其上任之後的首次公開外交政策講話，因為此前拜登並未與習近平進行正式的電話溝通，而拜登的前任川普政權在對華政策上史無前例的空前強硬態度，也使得外界對於拜登這位多年混跡華盛頓的政客會在最棘手和複雜的中美外交關係上採取何種態度以及策略，保持著高度的興趣。昨天拜登發佈講話之後，在全世界立刻掀起了諸多討論與分析，筆者事實上在上周初就已經打算撰文展望中美未來，而目前這個講話的內容也完全符合筆者的預期，所以本文將會在簡要分析拜登講話的基礎上，回顧拜登政府正式執政之後對華政策的一些線索，並試圖給讀者呈現出一個相對連貫的圖景。

簡單地先說一下筆者的帶有預測性質的結論：拜登政府雖然在目前以及未來幾年之後都可能繼續維持表面上對中國強硬的口徑，但是美國對華策略正在悄然發生改變，“全面對抗”的路線已經被扭轉，並在逐漸營造“合作與競爭（極少數情況下不排除局部對抗的可能性）共存”氛圍的中美關係發展趨勢。

一、 拜登講話——“競爭對手”（中國）與“敵人”（俄羅斯）

那麼，接下來我們就簡要回顧一下拜登昨天的講話。首先，外界都注意到拜登對中國的定位，是“最嚴峻的競爭對手”（most serious competitor），這個說法看似確實非常“嚴厲”，但是我們需要明確一點——拜登在講話中提到中國都是和俄羅斯並列的：“美國的領導權必須迎接這個威權主義推進的挑戰的歷史新時刻，包括中國日益增長的與美國競爭的野心和俄羅斯破壞和擾亂我們民主的決心。”拜登在接下來首先提到的是俄羅斯的威脅，他說他對普京提出了嚴厲警告，並控訴俄羅斯的“侵略行動——干涉我們的選舉、網路攻擊、毒害公民”，並宣稱“我們將毫不猶豫地提高俄羅斯的成本，捍衛我們的重要利益和我們的人民。而當我們與其他志同道合的夥伴聯合和協調工作時，我們將更有效地對付俄羅斯。”之後拜登還對俄羅斯主要反對派領袖納瓦爾被逮捕和判刑一事表達了非常強硬的批判。

然後我們來對比一下拜登如何描述中國以及中美關係：“我們還將直接應對我們的繁榮、安全和民主價值觀所帶來的挑戰，這些挑戰來自我們最嚴峻的競爭對手中國。我們將面對中國的經濟濫用行為；反擊其侵略性、強制性的行動；回擊中國對人權、智慧財產權和全球治理的攻擊。但在符合美國利益的情況下，我們願意與北京合作。我們將通過在國內進行更好地重建，與我們的盟友和夥伴合作，更新我們在國際機構中的角色，並重新獲得我們的信譽和道德權威（其中大部分已經喪失），從而在實力上進行競爭。”

通常外界不會注意到這兩段看似都是在批評中國與俄羅斯的話語之間的區別，但筆者認為由如下兩點可以確認拜登把俄羅斯視為美國的主要敵人，而中國則主要是美國的競爭對手，換句話說，在拜登看來俄羅斯的威脅要大於中國。

（1）如果說是“競爭關係”，那麼其實無論是美國的傳統“盟友”歐洲國家，還是美國在亞太地區的主要合作夥伴日本，都在很多領域存在與美國的“競爭關係”，1980年代日本經濟如日中天的時候，美國也把日本作為最大競爭對手，廣場協議以及之後日本的長期經濟衰落（雖然我們並不能直接說廣場協議就是導致日本衰落的主要原因）都是眾所周知的。所以把中國視為競爭對手，這本身並非一種帶有明顯“敵意”的信號，而是中性的表述。

（2）對於俄羅斯的指控要比中國更加嚴重——拜登指控俄羅斯“破壞和擾亂我們的民主”，指控俄羅斯干涉美國大選，進行網路攻擊。此外，拜登講話在直接提及俄羅斯之前，還有一句話值得注意：“我們所說的外交領導，也必須意味著在符合我們利益的情況下，與我們的敵人、我們的競爭對手（our adversaries and our competitors）進行外交接觸，並促進美國人民的安全。”接下來拜登發表了對俄羅斯的外交策略，然後是對中國的。我們從以下兩點

（A）拜登在演說中（其實此前也是）從未提及把中國視為“敵人”或者“戰略威脅”（川普任內曾有這樣的說法）；

（B）論述順序上先是俄羅斯再是中國，對應原文的“敵人”與“競爭對手”的語序

可以得出推斷——俄羅斯才是美國的“敵人”（adversary，當然有人會說原文用的是複數，對此不難解釋——例如伊斯蘭恐怖主義分子當然也是美國的“敵人”，但外交策略陳述當然不可能窮盡一切，所以用複數來表示，並沒有問題。另外，英文adversary與“敵人”enemy在程度上還是有一點區別的，但是筆者認為在此沒必要做過度細緻的梳理，只需要確認使用adversary的嚴重程度要遠高於competitor就可以，所以下面一律翻譯為“敵人”），而中國（至少在目前）不是美國的敵人。

我們可以用坐標軸的形式來介紹一下拜登政府對中國、俄羅斯以及“盟國”的定位：

兩國關係可以在大方向上有正負兩個向度，越是處於競爭乃至對立的關係，就越是在坐標軸上呈現靠右的趨勢，反之則靠左。另外我們需要注意的是，任何一個國家與其他國家的關係都是極其複雜的，例如A和B在某些領域可以是合作關係，但是在某些領域則是主要處於競爭的狀態（“競爭”的一個比較簡單的界定，就是如果A有利，就意味著對B不利，雖然二者利益相加的總和未必就是零）。所以在圖上表現出來，就是兩國關係不會是坐標軸上的某一個點，而是一個“波段”甚至“光譜”。最沒有爭議的是，坐標軸上“日本、歐盟、英國等”發達資本主義國家與美國是長期的盟友夥伴關係，但也存在著若干競爭（體現在青綠色延伸到座標零點的右側一些的位置）。而中國的位置則橫跨了座標零點的左右兩邊，但右邊長度明顯大於左邊，這就是拜登所說的“競爭對手，但存在合作空間與領域”的意思，而俄羅斯則基本上都落在了坐標軸右邊的負面關係上，亦即以競爭乃至對立對抗為主。（順便提一句：“中國”與“俄羅斯”的座標，在川普時期是可以直接對調過來的：亦即是說，尤其在2019年之後，川普政府認為美國的主要對手乃至威脅只有一個，那就是中國。對於俄羅斯，川普並不像美國左翼媒體所說的那樣“親俄”，這一點從他曾多次警告德國不要過於依賴俄羅斯天然氣輸送合作就可以看出端倪。）

讓我們回顧一下拜登在2020年總統競選期間的相關言論。2020年10月25日，美國哥倫比亞廣播公司（CBS）發佈了對民主黨總統候選人拜登的專訪。被問到“哪個國家是美國面臨的最大威脅”時，拜登回答，“從破壞我們的安全與盟友關係來說，目前是俄羅斯”。他緊接著說，中國是美國最大的競爭對手，“取決於我們如何處理（中美）關係，將決定中美之間是競爭對手，還是進入涉及軍事層面的更嚴重競爭。”

二、其他證據：拜登政府的幕僚發言以及臺灣問題

以上，筆者分析了拜登講話的主要內容，尤其是在對比俄羅斯相關的措辭之後，應該是比較清晰的。接下來，本文將進一步考察拜登政府的其他幕僚成員的發言以及拜登上任之後若干與中國問題相關（本文僅以臺灣問題為例）的處理。

首先讓我們來看外交事務方面最重要的人物——國務卿布林肯的對華態度與策略。作為奧巴馬政府時候的國家安全顧問和副國務卿、並在拜登競選期間擔任外交策略顧問的他，在去年9月就曾抨擊川普針對中國發動的貿易戰是一場徹底的失敗，並認為所謂“徹底脫鉤”（fully decoupe）對美國而言是完全不現實的。他在上周在接受包含對手共和黨的參議員詢問時回應稱，中國無疑是“對美國利益帶來最大挑戰的國家”。對於前國務卿蓬佩奧的諸如香港、新疆問題上的強硬態度與觀點，布林肯也毫不猶豫地表達了支持的態度。也正因為如此，他才高票獲得通過（78:22）。

然而，在1月28日布林肯上任國務卿首日的新聞發佈會上，他說：“美中關係是今後世界上最重要的關係，這不是一個秘密，儘管兩國之間存在一些緊張的問題，但仍然有很大的合作空間，特別是在應對氣候變化的問題上。”

在2月1日，布林肯接受了美國主流媒體MSNBC的採訪，在訪談當中，布林肯更具體地展開了他作為拜登政府的外交事務代表對俄羅斯以及中國的看法。我們看到，布林肯毫不猶豫地指責普京政府對於異議人士納瓦爾的逮捕以及對抗議行動的打壓，並且對於美國大選被干預，以及Solarwinds系統遭到攻擊，布林肯都暗示這可能是俄羅斯所為。然而我們都知道，無論美國的大選舞弊問題，還是12月美國商務部等核心國家機關所使用的Solarwinds系統被攻擊事件，都沒有任何可靠證據證明是俄羅斯所為，而川普則每一次都毫不猶豫地把這個鍋甩給了中國。

隨後主持人問到了中國問題，布林肯是這樣回答的：“毫無疑問，在其他國家中，中國對我們構成了最重大的挑戰，但這是一個複雜的挑戰。 這種關係有對抗的一面，當然也有競爭的一面，還有一些合作的一面。但無論我們是在處理關係中的任何一個方面，我們都必須能夠從一個強勢而非弱勢的立場來對待中國。”布林肯在此依然是“既有競爭，又有合作”的老生常談，而接下來他還談到了香港、臺灣問題等，相對而言態度強硬，和接受國會質詢時候沒有太大的區別。由此我們不難看出，這位元外交事務的老手在正式上任之後的對華態度，從其講話來看與拜登是基本一致的。

最後我們來看一下牽涉到軍事衝突風險的台海問題，這個問題自然也非常複雜，哪怕是川普這一任四年的中美台三方關係，恐怕都可以寫出一本幾千頁的報告出來，但筆者還是試圖從一些關鍵點以及比較來尋找線索。這裡僅舉出兩點：

第一，拜登政府對臺灣的態度問題。首先必須指出的是，雖然在拜登就職典禮上臺灣代表首度受到了邀請，但是這不應當被過度解讀為拜登本人的授意，因為總統就職典禮有專門的委員會，成員構成是共和黨與民主黨對半的，而且邀請名單早已提前確定。其次，很多時候，正如“對手”與“敵人”（adversary）的稱謂可能在常人看來沒什麼區別、在外交上卻有重大不同類似，一個很小的關鍵字的改變或許就暗示了很多重要的資訊。例如在臺灣問題上，中國方面在1月23、24日連續派出總計28架飛機進入臺灣防空識別區域，美國國務院發言人普萊斯(Ned Price)就此在1月23日強調，美方將繼續幫助臺灣獲取足夠的自衛能力。他代表即將上任的新國務卿布林肯向北京喊話，要求其停止運用軍事、政治、經濟手段向臺灣施壓，並呼籲中方與臺灣民選代表開展“有意義的”對話。對此，很多海外媒體例如“德國之聲”會報導說是“美國新國務卿許諾支持臺灣 、促北京停止施壓”，而很少有人會注意到這個“臺灣民選代表”的說辭的重要性，要知道，蓬佩奧在2020年蔡英文5月20日當選臺灣總統的之後當天就發去賀電，並直接稱呼“蔡英文總統”，從“總統”到“民選代表”，這個外交待遇降級可以說是天地懸隔的程度了。並且蓬佩奧在離任之前公佈的印太戰略框架中直接宣稱：美國會主動保護處於第一島鏈的國家，這當然是在表達“力挺”臺灣的態度與決心，相比之下，1月23日的普萊斯的喊話更像是個倆人打架、第三人在旁邊勸架卻未必願意直接介入的和事佬的樣子。

第二，2月3日的記者會上，有記者向國務院發言人普萊斯提問：“拜登政府是否支持一個中國政策？”普萊斯對於這樣關鍵的問題，竟然幾秒鐘之內都忙著花時間去翻閱準備的資料（說個題外話，白宮發言人Psaki經常說自己不知情、要去詢問再來回答記者提問的場景反復出現，以至於被保守派嘲弄是circle back woman）之後才結結巴巴地回答：“答案是我們的政策並無改變。它沒有變”。記者再次追問，拜登到底是否支持一中政策，普萊斯重申，“對，政策沒有改變……受一個中國政策的指引”。我們要注意兩點：

首先，美國方面長期宣稱的都是“一個中國政策”，而不是“一個中國原則”，“政策”和“原則”是不一樣的，這裡面牽涉一系列中美兩國簽署中美聯合公報的歷史問題，在此不便做詳細的展開，但簡單地說，中方所認定的“一個中國原則”的指向是非常清楚明確的——“世界上只有一個中國，中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府。”但是美國方面對此一直秉承的都是“戰略模糊”原則，亦即是說，口頭上說奉行一個中國政策，但從不會在任何公開與正式的場合確認此“一個中國”到底是指“中華人民共和國”還是指臺灣方面的“中華民國”政權，這樣的“模糊”處理當然是因為歷屆美國政府都認定這是最符合美國利益的，美國需要臺灣來作為牽制中國發展壯大的亞太地區最核心力量（日本和韓國當然也是）。

其次，我們也都知道，在2020年11月12日，美國前國務卿蓬佩奧公然宣稱“臺灣從來都不是中國領土的一部分”，美國加大對台軍售是為了兌現兩岸人民之間的承諾，並在2021年1月9日其即將離任之際，宣佈解除“對台交往限制”，這一系列舉措其實都表明，川普政府試圖徹底改變美國政府在台海問題上一直堅持的“戰略模糊”策略，而轉入“戰略明確”階段——即為美台正式建交鋪平道路，由此對中國形成外交上的歷史性重大打擊。

2020年8月美國衛生部長阿紮爾訪問臺灣 所以從普萊斯的回答來看，拜登政府或許根本就沒有把臺灣問題放在眼裡（否則也不會出現普萊斯竟然無法當即回答的尷尬場面），或許即便有也還未達成完全準確清晰的策略與定位，但無論如何，“堅持一個中國政策不動搖”的政治許諾，已經足以讓我們理解，拜登試圖走回奧巴馬政權以及此前的中美關係在臺灣問題上的政治外交博弈的老路，即“戰略模糊”。

三、結論

以上，本文就拜登上任之後首次公開外交政策講話為主要資料，利用其對俄羅斯與中國的定位的微妙差異為突破口，解釋了為何可以認定拜登政府對華策略可能已經出現重大轉折的原因所在。此後，本文又結合了國務卿布林肯在上任前後對華態度的微妙“轉變”，以及目前為止美國對臺灣問題處理的降格、降溫趨勢進行了分析，並對比川普時期的外交政策，進一步驗證了本文所提出的拜登對華政策相對于前任川普時代而言已經大幅度後撤的分析。

當然，大國外交從來都是極其複雜的，尤其是為了簡化分析，筆者在此僅僅使用了“一對多”的簡化分析模式（“美國對中國”、“美國對俄羅斯”），而並未考慮到博弈實際上一定是而且必須是多方博弈的模型（“美國——中國——俄羅斯——歐盟”），但是無論如何，多方博弈也依然是在二者博弈的基礎上演化發展起來的。另外，外交博弈也必然是多階段的，這正如下棋一樣，當你作為國家領導人進行公開宣言或者講話的時候，你當然會考慮到“如果我這樣說、這樣做，那麼對手會如何思考與行動，並由此可能對我帶來何種影響”，這也就意味著，美國目前的對華策略不可能是一成不變的，是會隨著中國方面相應的發言與行動乃至國際局勢的變動而產生調整甚至劇變的。

此外，美國總統雖然在外交與軍事上享有決定性的權力，但這當然不意味著拜登本人能夠一個人就說了算。即便他以及諸如布林肯等核心幕僚願意從川普時代的全面對抗路線上撤出，但是國會參眾兩院目前絕大多數議員都多少會支持對華強硬的態度與措施，並且由於目前美國本土的反華情緒也比較高漲，所以這些議員考慮到兩年不到時間的中期選舉改選，也不太可能改變目前（至少在表面上的）對華鷹派路線，這當然會對拜登政府在對中國問題上採取更柔韌與彈性的策略形成牽制。所以儘管筆者一再強調拜登目前無論在內政還是外交上都已經呈現出重大轉變的跡象，但之後如何具體展開，依然是存在很多變數的。

附錄一：拜登講話牽涉到中國以及俄羅斯相關部分英文原文

(https://asia.nikkei.com/Politics/Transcript-President-Joe-Biden-delivers-foreign-policy-speech)

American leadership must meet this new moment of advancing authoritarianism, including the growing ambitions of China to rival the United States and the determination of Russia to damage and disrupt our democracy.

………….

Over the past two weeks, I've spoken with the leaders of many of our closest friends -- Canada, Mexico, the UK, Germany, France, NATO, Japan, South Korea, Australia -- to being [begin] reforming the habits of cooperation and rebuilding the muscle of democratic alliances that have atrophied over the past few years of neglect and, I would argue, abuse.

…………

By leading with diplomacy, we must also mean engaging our adversaries and our competitors diplomatically, where it's in our interest, and advance the security of the American people.

That's why, yesterday, the United States and Russia agreed to extend the New START Treaty for five years to preserve the only remaining treaty between our countries safeguarding nuclear stability.

At the same time, I made it clear to President Putin, in a manner very different from my predecessor, that the days of the United States rolling over in the face of Russia's aggressive actions -- interfering with our elections, cyberattacks, poisoning its citizens -- are over. We will not hesitate to raise the cost on Russia and defend our vital interests and our people. And we will be more effective in dealing with Russia when we work in coalition and coordination with other like-minded partners.

The politically motivated jailing of Alexei Navalny and the Russian efforts to suppress freedom of expression and peaceful assembly are a matter of deep concern to us and the international community.

Mr. Navalny, like all Russian citizens, is entitled to his rights under the Russian constitution. He's been targeted -- targeted for exposing corruption. He should be released immediately and without condition.

And we'll also take on directly the challenges posed by our prosperity, security, and democratic values by our most serious competitor, China.

We'll confront China's economic abuses; counter its aggressive, coercive action; to push back on China's attack on human rights, intellectual property, and global governance.

But we are ready to work with Beijing when it's in America's interest to do so. We will compete from a position of strength by building back better at home, working with our allies and partners, renewing our role in international institutions, and reclaiming our credibility and moral authority, much of which has been lost.

That's why we've moved quickly to begin restoring American engagement internationally and earn back our leadership position, to catalyze global action on shared challenges.

………

And while this review is taking place, we'll be stopping any planned troop withdrawals from Germany. We're also stepping up our diplomacy to end the war in Yemen -- a war which has created a humanitarian and strategic catastrophe.

附錄二 布林肯2月1日接受MSNBC採訪涉及俄羅斯和中國部分的內容原文

(https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-with-andrea-mitchell-of-msnbc-andrea-mitchell-reports/)

Actually, we’re reviewing a series of Russian actions that are deeply, deeply disturbing. The actions taken against Mr. Navalny, including the apparent use of a chemical weapon against him, but also interference in our elections, the use of cyber tools in the so-called SolarWinds attack that Russia appears to be responsible for getting into computer networks both public and private, and finally, we have the reported bounties on American troops in Afghanistan. We’re looking into all of these things. All of them are under review. And depending on the findings of those reviews, we will take steps to stand up for our interests and stand against Russian aggressive actions.

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There’s no doubt that China poses the most significant challenge to us of any other country, but it’s a complicated one. There are adversarial aspects to the relationship, there’s certainly competitive ones, and there’s still some cooperative ones, too. But whether we’re dealing with any of those aspects of the relationship, we have to be able to approach China from a position of strength, not weakness.

And that strength, I think, comes from having strong alliances, something China does not have; actually engaging in the world and showing up in these international institutions, because we when pull back, China fills in and then they’re the ones writing the rules and setting the norms of these institutions..........

But the good news about each of these is that they’re fully within our control. And in many ways, the challenge posed by China is as much about some of our own self-inflicted weaknesses as it is about China’s emerging strength. But we can address those weaknesses. We can actually build back better in this area too when it comes to stronger alliances, when it comes to engaging in the world, standing up for our values, investing in our people, making sure our military is properly postured.