研究筆記(1)：重新評估國家對技職教育的影響力

最近讀早期建教合作的調查報告，越來越覺得，技職教育與經濟發展的連動過程中，國家扮演的角色與能力是有限的。這個有限，指的是國家在促成技職教育和產業接軌的政策上，並不夠成功。至少，從建教合作制度的發展來看，這個制度曾經在1970~1980被大力推行，依據一份調查報告的數據，1980年代職校與專科學校建教合作學生分別佔14.8%與18.7%強，接近5萬人就讀建教合作班，但這個制度卻始終沒有更加普及，甚至在今天變成極為邊緣的角色，變成升學和社經地位弱勢的學生才會去讀的制度，2014年只剩下2萬人不到，為什麼？

先從人力資本論與技能形成理論講起好了。雖然勞動力一直被認為是市場生產要素的一環，但是人力資本正式被納入經濟發展的討論是1960年代後的事情，經濟學開始重視知識和技能的存量，對經濟發展有重要影響，後面更發展出勞工根據預期薪資報酬而自我投資的研究。

Becker對人力資本論的重要貢獻則是在於，他區分了不同的技能訓練：一般訓練與特殊訓練，不同的訓練帶來不同的技能。擁有一般技能的勞工可以流轉於不同廠商工作，既然有可能隨時跳槽，所以對廠商而言沒有投資勞工做教育訓練的動機，特殊技能適用於特定廠商工作，通常勞工比較不敢亂跳槽，因為不容易找到其他可以工作的廠商，同樣廠商也會因為特別需要具有特定技能的勞工，而比較願意投資以及不會開除。但是這仍然存在搭便車產生的囚犯困局問題，廠商仍然有可能會因為訓練好的員工被挖腳，最後選擇乾脆不投資直接挖腳的策略。按照這個模型，就很難解釋為什麼現實中許多國家有辦法建立起企業願意投資教育和訓練的制度。

Thelen的技能形成(skill formation)理論，從歷史的分析中看到，許多國家技職教育制度的發展，其實不是純粹勞動力市場流動，以及廠商願意投資多少人力資本達成均衡後的結果。更多是職業工會、產業工會、雇主團體和國家等多個行動者鬥爭與互動下的歷史產物。以德國學徒制的發展為例，是經過排除職業工會、勞資鬥爭以及統合主義的協調，才能創造出穩定由勞資政三方協議的教育訓練制度。日本的大企業則是在面臨挖角的問題下，乾脆直接把訓練納入企業內部確保穩定有品質的勞動力，終身雇用制在企業對員工的教育訓練上有重要影響。而在英國與美國，工會在對學徒制的勞資鬥爭中並沒有勝利，英國的學徒制變成是拿來打擊一般勞工薪資的手段之一而沒落，美國則乾脆朝更自動化的發展來避免工會對學徒制的控制倚賴。

所以技職教育政策不能只看國家對教育部門的規劃，同樣也要看國家如何處理協調技職教育與企業和勞動力市場接軌的問題。一般而言如果企業資本不足，或是短視近利，就會採取挖腳、剝削學徒而非自己辦教育訓練投資學生的策略。只有大企業在面臨缺工時，有能力自己辦學校或做教育訓練，找需要的勞工，在台灣有名的例子例如大同與明志，還有許多私立護專學校，就是企業自己的勞動自己訓練。

如果單單只看政府文獻上制度的發展流變，很容易變成發展型國家的觀點，在研究國家官僚如何理性地規劃教育配合經濟發展，而沒有問為什麼這個制度無法持存與擴散。實際上如果側面看一些政策評估報告，台灣的建教合作制度也一直面臨跟企業媒合狀況不好無法擴展的問題。在這裡不難猜想幾個重要原因：1.大量的中小企業，缺乏能力與誘因參與建教合作。2.缺乏強力的工會與資方團體監督、提升好的待遇和約束搭便車行為。所以建教合作制度的發展擴散始終有限，甚至後來是萎縮的。

然而對我而言，我覺得問題不只到這裡，我更好奇的是，如果國家在技職教育與產業的對應媒合能力有限，又為什麼某些充滿中小企業的產業，例如工具機業，會異軍突起？這個產業裡勞工的技能形成是怎麼做的？大量中小企業無法約束挖腳問題下，技能是如何傳遞訓練的？這和一般大型公民營事業投資的教育與訓練有何不同？