《政治秩序的起源》下冊-政體衰敗的原因與反思

政治既離個人生活相當遙遠，也不是我們個人的力量可以改變的，我們為什麼要了解政治?

但政治並沒有離我們生活非常遙遠，它只是內化成我們生活文化的一部份，像是民主制度、投票與要求立法委員為我們發聲等等。這樣的內化導致了我們對這一切有種不自覺的忽視，覺得一切理所當然又無法改變，所以思考與了解政治就是把我們拉出本身文化的舒適圈，想想怎麼樣的生活是"我們"想要的，也讓我們能更加珍惜擁有的好的品質，並知道該如何去維護它。

上一篇說到福山提出了構成政治制度的三個關鍵因素：政府、法治和問責制，而政治發展的關鍵，在於這三種制度都健全並且平衡。接下來說到該如何建成一個有效的政府，共有三個關鍵因素：戰爭，民主化的時間和社會動員。

因為這篇討論的內容是政治制度為何會衰敗，原本希望可以把《國家為什麼會失敗》的內容也整理進來，但後來發現這兩本核心主題有異曲同工的書，同樣講美國，但因為切入角度的不一樣，闡釋的也天差地別。

《國家為什麼會失敗》寫到造成國家之間貧富差異的是制度，包容性的制度造就繁榮，榨取式的制度則帶來衰退。在關鍵的歷史時期，政治制度在不同的國家產生分野，進而培育出不同的經濟制度，最終形成了國家發展水準的落差。制度一旦形成便具有慣性，政治制度和經濟制度互相強化，使得好的制度良性迴圈，壞的制度惡性循環，而這裡好的制度(有包容性)的制度代表案例就是美國等西方列強，而兩本書不同的切入點所呈現的內容差異，就請大家一起看下去。

說回該如何建成一個有效的政府，如同福山的老師，上一個世紀知名的政治學家杭亭頓說的，經濟現代化不一定帶來政治發展，政治發展是一個獨立的過程。政治發展要求一個社會政治制度化的水準，能夠滿足這個社會的參政需求。

在現實世界中的大多數國家，有的缺乏強有力的政府，連基本的秩序都沒法保證，比如說阿富汗和利比亞。有的雖然有選舉，但是政府和法治都很軟弱，導致光有民主，在治理上卻低效無能，比如說海地。對於政府非常強大，法治和民主需要加強的國家，如果新興的社會力量無法通過政治制度保護自己的利益，就會導致極高的政治衰敗的風險。

制度:在個別領導人任期之外仍持續存在的「穩定，受重視，並一再進行的行為模式」

國家之間制度的差異也拉開了國家之間的貧富差距，影響政治和經濟運作的規則和激勵人們決策和行動的誘因會對國家發展水準產生影響，低成長、零和競賽的經濟世界，就是今天很多貧困的開發中國家的實際情況，層面包括政府組織和決策機制、法律、財產權、專利、金融、市場准入和就業等一系列的制度安排。

政治發達的關鍵在於政府、法治、民主三大基本制度的平衡

但如何正確判斷一個國家政治問題的成因?比如說，現代政治的最重要要素是是推廣民主和改善民主品質，但是，隨著歷史的推進，當今世界絕大多數國家的問題，不在於缺乏民主和法治，而在於缺乏有效的政府。因為過去的一代人把太多重點放在了民主上，忽視了一個高效政府的重要性，結果卻發現推廣民主的政策並沒有讓世界變得更美好。

開發中國家很多問題，都是弱勢且無效能政府的副產品。

有一些專制政府專制新聞記者和反對派，那麼人們認為，引入民主制度，限制政府權力，就能解決問題。但是，引入民主後卻發現，這個國家在制定和執行法律，提供安全、教育、醫療等公共產品上，表現仍然很差。有人會說這是民主的失敗，但這更可能是這個國家的政府品質不行。雖然它在鎮壓反對者方面很強，但在執行政策方面很弱，因此沒法兌現新當選的民主政客的承諾。

擁有制衡的政治制度最理想，選民們想要參與政治，分享權力，但是他們同樣需要運作良好的政府，而這兩者並不一定會同時出現。

二次家產制

現在絕大多數國家都不再是皇帝掌握實權，而是建立了一整套的制度，通過官僚選拔和選舉，產生政治領袖和公職人員，組成使整個政府運轉起來的官僚體系，彼此之間不存在親友關係，因此也不會拉幫結派，謀取私利。

但"二次家產制"假借官僚選拔、選舉、法律制度等一系列現代政府的外衣，運轉的邏輯卻是家族制政府的方式。政治人物與利益團體的"合法禮物交換"，為親友謀取私利，用好處來收買選票和支持者，精英之間相互勾結構成政治庇護網路，政府變成了為一小部分菁英謀取利益的工具，而不再為全體人民服務。

建立政府的基礎最後都必須依靠國家建構，建立共同的國家認同，超越親人、部落、宗教或種族的情感，以做為效忠的對象。

發展中國家的很多政治問題的癥結都在於有效現代政府的缺位，要麼是阿富汗那樣根本就沒有可維持秩序的政府，要麼是印度那樣，雖然有民主，但政府被政治精英“攫取”，只為自己的親友和追隨者謀取利益，導致政府效率極其低下。因為政府雇員一旦不是根據能力來選擇，而都是政客的支持者或親信的話，工作表現難免會越來越糟。

二次家產制政府並不是發展中國家的專利，它們在發達民主國家也存在，比如說希臘和義大利。這兩個國家近年來的金融危機，正是新家族制政府的一個惡果，因為政府的就業崗位被政治精英們用來當作換取選票的籌碼，使得這兩個國家的政府機構臃腫低效，預算超支，爆發了公債危機。

建立現代政府的三大條件

1.戰爭:戰爭帶來國家生死存亡的壓力，政府需要擺脫低效的裙帶政治，把官僚職位向全體平民開放，唯才是用，這樣政府能夠更有效地汲取資源應對軍事競爭。從剛開始官僚體系只負責監管稅收，供應軍需及管理後勤等任務，隨著時間的發展，官僚體系就開始負責制定更廣泛的經濟、政治政策。像是秦朝與德國，當時都處在與鄰國的長期戰爭壓力之下，都具備舉世聞名的強大、完備的官僚體系。

人類會為了合作而競爭，也會為了競爭而合作，合作與競爭不是二選一的選項，而是一件事的兩面，競爭通常採取比較暴力的形式。

2."建立官僚體系"和"民主化"誰先誰後的次序問題。歷史表明先建立一個強大、獨立的官僚體系，然後再民主化的國家，比民主化之後再組織官僚體系的國家，更有可能得到有效政府。

德國在專制時代建立了官僚體系，等到民主化時，強大、自主的官僚體系，已經是一項歷史悠久的制度。 所以整個德國社會都有共識，認為官僚體系就是一個中立的工具，不參與政黨競爭。不管哪個政黨通過選舉上台，都可以繼續使用這個工具，不干涉工具的運轉。這個獨立于政黨的官僚機構也具有自主性，會阻礙當選的政客在這個體系內安插親信。

在希臘和義大利，雖然都是已經工業化後的富裕社會，但是希臘和義大利一直到民主化之後，都沒有建立起一套強大的官僚體系。進入民主選舉的時代後，競選成功的政黨，沒有像德國那樣的工具可以用，必須自己組織政府來施政。這導致了兩個弊端 : 第一是選舉的時候政客們用政府部門的就業機會來吸引選民；第二是當選之後，政客也只能安插自己的親信來穩定並執行自己的權力。

過度重視程序而不重視實質意義，是政治衰敗的主要原因。

3.經濟現代化帶來的社會動員 : 經濟現代化催生了新興的中產階級，可以選擇加入已經存在的“分贓”體系，也可以選擇組織起來，推動政治改革，改變體系的運作規則。當希臘和義大利的中產階級選擇了前者的時候，19世紀的美國則選擇了後者，導致了這幾個國家後來政府有效性的差異。

和希臘、義大利一樣，美國也是先民主，後建設政府和官僚體系。美國建國之初，就推廣了白人男性普選權。當時美國的政府是典型的“小政府”，雇員大概只有三千人，被戲稱為“喬治·華盛頓的朋友的政府”，因為當時的政府官員，都是與華盛頓總統非常相似的精英。一直到南北戰爭時，聯邦政府所在的華盛頓特區，總人口也只有六萬多人 。

但是在時間的發展中，美國演化出了政黨制度，分屬不同黨派的政客，需要在選舉中說服選民。他們常用的一個手段也是擴充政府機構，提供郵局或者市政府這樣的工作崗位承諾，導致公職人員的數量年年攀升，一直到19世紀末，這種家族制政治終於吃不住社會壓力，開始改革。

當時美國經濟正在發生了重大變化，高速增長導致城市化、勞動分工細化等一系列社會大分化，新生的中產階級組織起來，意圖改革原來的分贓體系，建立一個政治和行政嚴格分離的官僚制度。美國花了整整四十年，終於逐步消除了政黨政府的裙帶政治，改革文官體系，建立了專業的官僚機構。

希臘和義大利雖然也經歷了經濟現代化，卻沒有改革運動的興起，這是因為這兩個國家的中產階級沒有組成聯盟，進行有效的政治表達。而他們沒有組織起來的的原因，又在於這兩個社會有著歷史悠久的政治冷漠和低信任度的傳統。

政治發展是一個動態過程，

如果曾經平衡的三要素因為時代變遷而失衡，那麼政治衰敗也會發生 。政治衰敗不僅在政治不發達、制度化不夠的國家發生，在政治發達的國家，隨著時間、環境的變遷，也有可能出現這種情況。因為人的自然本性不變，政治精英總是傾向于偏離制度，一有機會就偏袒自己的親友。換句話說，政治發達不是一種一勞永逸的狀態，而是人性和制度之間持久的拉鋸戰，長時段來看，存在上下起伏。而在福山看來，當代發達國家政治衰敗的案例，正是一度擺脫了裙帶政治，建立了強大政府的美國。

美國雖然擁有長期存在且強大的政治制度，卻面臨政治衰敗的問題。原本應該以服務大眾為目的的政府機構，卻被強大的民間利益把持，民主的大多數反而很難宣稱自己擁有政府的掌控權。美國政治衰敗有兩個原因，第一個原因很諷刺，那就是過度的制度化。美國採取的是三權分立的制衡體系，使得立法、司法、行政相互牽制，但隨著時間的發展，體系內各種機構的膨脹，辦事程序越來越複雜， 讓沒有相關知識的普通民眾不得其門，無形間設立障礙壁壘。

在這種過度制度化的情況下，政治精英們卻能夠從中受益，這就構成了美國政治衰敗的第二個原因就是前面提到"二次家產制"。民主和法治對精英權力造成的制約，常常名不副實。因為精英群體常常享有優越的資訊和資源，在各種規章制度越來越複雜、漸漸遮罩了人民群眾的情況下，精英們卻往往知道怎麼樣才能把自己的利益最大化，而且還合法。

利益團體們通過完全合法的方式來影響當政的精英，像是利益團體可以先向國會議員捐款，再等待將來可能的回報。反之，國會議員也可能先偏袒特定利益集團，期待以後競選的時候，這些利益集團能來捐款，這也顯示在美國競選是一件非常昂貴的活動。

美國權錢交易的另外一種方式是遊說公司的影響，使得公共政策不是以大眾需求而考量。以美國制定國家預算的例子來看，國會擁有制定預算的權力，具體是由行政部門的管理和預算辦公室，幫總統寫草案，這個過程中會受到一波遊說。夏天後眾議院和參議院批准出來的預算，已經是議員和利益集團達成交易之後的產物。

光是制定國家預算的過程，既漫長，又涉及多個不同機構，給利益集團發揮影響力創造了空間。政治遊說活動的快速增長，可以從註冊的遊說公司的數目中看出來：1971年整個美國只有175家，到了2013年，已經多達一萬多家。

政治發展沒有一勞永逸的解決辦法

職能完善且有正當性的政權，必須在限制與政府力量之間取得平衡，而這兩者隨時可能會失衡，一方面可能是無法有效檢核政府的權力，另一方面可能是各種不同的社會團體有過大的否決權，反而阻礙任何形式的集體行動。

人的自然本性和制度之間一直在拉鋸，曾經政治發達的國家也有可能隨著時間、環境的變化而走向政治衰落，比如20世紀70年代以來的美國，至於該怎麼樣打造完善的政府制度，這本書也沒有提出一個標準流程，但如同整本書對於制度的探討一樣，我們該尋找的是平衡而不是標準流程，也唯有兢兢業業的面對"平衡點"，我們才能在過程中學習並採取修正的行動。

經過大家的努力，人們對於優質的可問責政府的需求，也會一天大過於一天。