桃煉四十五年：公害與兩難

原「網頁敘事與設計」課程作業，最後修訂於1月30日

採訪、撰文：秦李欣、梁景鴻、何汶

插畫、圖表：何汶

網頁設計、程式（點此往網頁版）：梁景鴻

乘坐巴士，在桃園煉油廠站下車，刺鼻的油污味即刻鑽進鼻腔。越靠近桃園煉油廠，異味感越強烈。

皺眉、下意識想要戴緊口罩的動作，會被輕易辨識出不是本地居民。街道上慢行的居民、周邊清理商鋪的老闆，卻毫無波瀾。

民眾對這種味道習以為常的態度，就像無奈接受桃園煉油廠四十五年的存在一樣。

桃園煉油廠近年空污持續，爆炸頻發，形成公害危機。作爲鄰避設施，不同團體要求其遷廠，但困難重重。請居民搬離也十分不易，陷入兩難僵局。台灣中油股份有限公司表示，民衆環保意識提升，新址難覓，但承諾找到新址後，12.5年內完成遷廠。

桃園煉油廠遷址問題，多年懸而未決。2020年3月10日，桃園市政府推出「桃園市國土計畫（草案）」，提到煉油廠搬遷到新北市臺北港一事。此舉引起中油公司、新北市政府不滿。後裁決仍應由經濟部協調、督促中油釐定後續方向，辦理遷廠可行性評估。

桃園煉油廠興建於1976年，滿足台灣北部地區所需油料，是台灣中油公司主要石油煉製廠之一。據桃園煉油廠，其每日提煉臺灣1/3原油，加工成汽油和柴油等化工產品，日產能20萬桶。

桃園煉油廠的地緣複雜性如何形成？除了遷廠，是否存在其他解決方案？要回答這些問題，先從桃園煉油廠興建之初説起。

選址疑慮

桃煉的建立，被廣泛認爲沒有土地規劃的爭議。「1970年，桃煉廠選擇近台北都會又人口稀少的地方建廠。隨著高速公路建設，往返台北變得更加方便，人口逐漸密集。」這是支持建廠時居民聚落不多的一般說辭。1977年桃煉設廠完畢並開始運轉，台北都會區第一次工業外溢。短短七年，桃園人口成長七萬人。直至1980年代末期，人口一直處於快速騰飛之中。

究竟決議建造桃煉廠時，當時的居民數量如何？後續人口數量又如何變化？

先從桃煉廠撥付給睦鄰回饋金的三個區域來看，分別是桃園區汴洲里、龜山區南上里及大坑里。1978年桃煉廠營運初期，汴洲里已有約3,400人，南上里與大坑里也各有超過1,000以上的人口數量。

政治大學地政學系副教授鄭安廷表示，桃煉是特定時空背景下的產物，可以說當初選址時，桃煉沒有顧及鄰近6,000多名居民的福祉。

再以方圓5公里的距離來看，鄰近的龜山區與蘆竹區從1975年5萬4千多人與4萬多人，至今皆成長為近17萬。桃園區人口則成長到45萬以上，總計人口近80萬。人口快速成長——政府沒有限制民居遷入這些地區。

鄭安廷說，七十年代很多公共建設大舉興建，桃園煉油廠就是因應當時供油需求而設置。鄭安廷提及，中油曾表示，北部不能完全仰賴南部的煉油廠輸送，所以選擇現在的位址設廠，即龜山、桃園跟蘆竹的交界處。

威權時代的規劃思維

鄭安廷表示，1970年代桃煉規劃設廠時，並沒有引起太大的爭議跟反彈。一方面，當時的臺灣仍處於威權時代，沒有公眾參與的概

念。另一方面，當時的石化產業在全世界都是正火紅的產業，地方歡迎代表繁榮與發展的石化業進駐。少有國家考量到石化業將帶來的負面效果，也尚未建立環境影響評估的觀念。他認為，無法指責過去政府與工廠因應工業發展的作為。

桃園市汴洲里里長楊鑫坤對此表示不贊同。憶起1978年建廠初期，他說，當時是戒嚴的時代，政府考量的是軍事風險。桃園煉油廠位於內陸，較不怕被共軍襲擊。但他認為，即使當時有軍事需求，仍無法為政府漠視民生福祉託辭。

鄭安廷以都市規劃的角度說明，1968年，臺灣開始推行都市計畫，煉油廠在那時已經決定設廠位置，因此後來的都市計畫將桃煉一併納入規劃。桃煉廠地域目前屬於南崁都市計畫範圍。鄭安廷說，此計劃橫跨桃園區、蘆竹區與龜山區，晚於煉油廠設置時間。

1990年代以後，公民意識跟民主主張高漲，大眾將目光轉移到生活品質與環境保護。石化產業退潮、環保團體參與，有關桃園煉油廠的爭議越來越多。

政府失職

桃煉建廠幾年後，周圍人口急速攀升。至今，僅是鄰近的汴洲里人口數量已破8,000，南上里與大坑里各為2,000餘人。不論是都市計畫前，還是現在，政府都沒有限制民居遷入。

（改了分段）桃園市議員簡智翔認為，政府在80年代把桃園煉油廠設在汴洲里後，應該設法限制建商開發住宅，以及居民遷入受煉油廠嚴重影響的龜山、南崁、桃園區。

鄭安廷解釋，一般有鄰避設施的地區，不會投入太多資源去建設與發展。但當初的桃園市政府為了都市進步，大量投注資金與執行區域計畫，且沒有限制居民遷入。他認為，市府需對當今的矛盾現象擔負一部分責任。

中央政府的經濟部與地方政府的城鄉發展單位雖然都稱為政府，但對桃煉的立場完全不一樣。

經濟部是中油的主管機關，其首要任務是提供臺灣穩定的能源。鄭安廷認為不遷動桃煉，對經濟部傷害最小。因為中油具有獨立性，只要沒有違反經濟部的政策規範，便很難強迫它遷離。前經濟部長林義夫曾承諾讓桃煉搬遷，卻沒有提出確切時程。

而昔日的桃園縣政府、現在的桃園市政府，傾向於讓城市更加繁榮。鄭安廷明示，地方政府幾乎都在鼓勵不動產開發，因為這是都市發展的重要經濟發展來源。因此，市政府沒有因桃煉是鄰避設施，降低周邊區域開發比例。

桃園市政府近來著力於南崁地區，因爲它是最接近雙北都會廊帶的地區。當居民被陸續引入當地，但桃煉這個鄰避設施並沒有因此離開，將給中油更大的壓力。

公害：爆炸與空污

居民抗拒煉油廠的其中一個原因，是工廠多次爆炸。桃園煉油廠在過去25年內，共計發生8次爆炸火災。2018年的爆炸事故引起廣泛關注，據經濟部專案小組調查，事故原因是加氫脫硫工廠的爐管破裂。

中央大學化材系兼任教師林慶峰表示，桃園煉油廠多次爆炸的原因是人為因素。廠內有緊急應對程序，只有處理不當時，才會發生爆炸。他認為，事故可透過人工智慧等技術避免。簡智翔擁有不同看法，他認為桃園煉油廠多次爆炸的主因，是提煉超級柴油的加氫脫硫機器老化，經久未用，重新運作後出現問題。

居民抗拒煉油廠的另一個原因，是工廠污染空氣。

簡智翔表示，管理空污是中油的本份。他同意這幾年的情況已有改善，空氣中的油污氣味比早年稍淡。不過，他表示，空氣中的油污仍對居民日常生活產生影響。居民放在戶外的晾衣架，經一段時間未使用後，會有一層污油附著。

林慶峰解釋，如同馬路上汽車的廢氣一般，煉油廠排放的琉氧化物和氮氧化物，遇上水氣就會形成污油。另外，他說，如果空污危害嚴重的話，鋁門窗會氧化，出現白霧。至於桃園煉油廠周邊帶刺激性的氣味，他說是芳香烴化合物所致，油品本身的硫醇也帶臭味。

現有防災與監測的缺失

楊鑫坤質疑桃煉存在的必要性。他說受疫情影響，煉油廠供油量下降，本來是二十萬桶，現在已經降到十五萬桶。簡智翔也認為，臺灣不缺桃園煉油廠主要負責煉製的超級柴油。

鄭安廷則認爲，疫情的確可能導致供需改變。同時指出，疫情期間臺灣使用私有運具的情形有增無減。所以，煉油量是否下降還有待商榷。他認為，即使下降，也是特殊時期的現象，恢復往常以後，用油需求又會隨之改變。

林慶峰則肯定桃園煉油廠的經濟重要性。他指出，桃園煉油廠不僅滿足新竹以北的油品需求，煉製出的產品也有多種用途。如航空、漁船的燃料油，以及加氫脫硫工廠提煉的硫磺，可製成半導體工業所需的硫酸。

除了桃園煉油廠的必要性存疑，現有防災機制、監測疏失也讓人憂心忡忡。

目前，桃園煉油廠的消防，由廠內消防隊負責。林慶峰表示認同，他說化工設施的消防安全，涉及特定專業知識，由特定消防小隊來處理比較好。

長久以來，汴州里居民沒有參與火警聯合演習，讓楊鑫坤十分擔憂。他認為，火警發生會造成居民混亂，事先沒有聯合演習將埋下隱憂。林慶峰則認為，廠內已設立至少120米距離的火警緩衝區域，有助減緩絕大多數火災，聯合消防演習的必要性不大。

回應空污的擔憂，林慶峰表示，即時的污染數據，多年以來都沒有超出標準。他說，中油在1991年設立的監測系統，耗費近兩億台幣，能夠依據氣象狀況，模擬即時污染情況。然而，簡智翔指出，桃園煉油廠的污染物監測器，未設立在煙囪口，風向會影響數據準測性。

簡智翔還提及資訊透明度問題。他說，除了重大爆炸事故，中油不會公布火災紀錄，居民缺乏了解爆炸情況的正式渠道。此外，桃園煉油廠目前只在空污檢測看板公開數據，造成居民不便。記者發現，桃園煉油廠自設的空氣污染監測網站，雖有在中油官方公布，但鮮為人知。

與煉油廠共存：改進措施

現階段居民與桃煉共處的關鍵，在於是否處得好。降低公安事件發生機率，與妥善實施環境監測，並確保資訊公開透明，是中油亟待改善的重點。中華經濟研究院研究員李永展認爲，比起發送回饋金，倒不如做好風險管控，較能減低民眾對於資訊的不信任度。

里長楊鑫坤多年來向中油提出設立警報推送機制，至今尚未實現。簡智翔說，火災發生時，居民應能像應對地震般，可以收到推送至手機的警示訊息。林慶峰說此舉具可行性，不過廠房考慮的問題，可能是推送訊息的門檻為何，什麼程度的火警需被廣泛推送。

雖然認為廠方的即時排污數據具準確性，但林慶峰也强調需統計累積污染程度。目前當局並沒有管制煉油廠的累計污染物排放量，也未曾調查、評估空污對居民健康的累積影響。林慶峰認為，需針對長期累計污染量做調查，確定危害程度。

另外，林慶峰強調，空污影響最嚴重的時候，不是桃園煉油廠正常運作的情況下，而是爆炸的時候。他認為，即使監控設備可以恆常監控煙囪的污染量，卻難以偵測異常情況下，煉油廠對周邊地區的污染程度。他說：「這樣的情況不是很多，但影響較大。」

2018年，桃煉厰爆炸，現場濃煙滾滾。據當時報導，中油副總經理方振仁表示，環保單位立即到現場監測。他說，由於火勢很快被控制，加上當天風速強又有降雨，燃燒產生的污染物很快被吹向外海，未超過排放標準。

另外，李永展指出，可以成立中立的共管委員會，由廠方、社區跟公正的第三方組成協調機制，監督數據準確性與公開透明程度，並透過社群媒體發送資訊，讓居民保有知情權利。鄭安廷也建議，居民與監管機關可以組成共管的治理平台。

被動的居民

楊鑫坤說，空污檢測、爆炸警示機制，都可以做得更好。不過，居民關心的仍是遷廠。即使空污排放符合標準，污染數據、火災事故更即時、透明地呈現，也不代表居民應該接受。他認為長久累計下，居民的健康仍會受損，這些公害對居民的影響沒有消失。

自1988年，桃園煉油廠爆發第一次氣體爆炸事故後，楊鑫坤多次參與中油說明會、抗議桃煉活動，也加入了自救會。他指出，近年抗議活動均由里長、鄰長組織。這麼多年下來，居民變得比較被動。

遷廠

自1990年代後期，希望桃園煉油廠遷離的呼聲越來越大，土地規劃的發言權也逐漸下放。至今我們以不同身分討論這個問題，代表民眾開始有能力介入土地規劃。

但是，煉油廠遷移到任何一個地方，都會造成以鄰為壑的局面。

桃園市都市局曾表示桃煉應搬到台北港，中油則認為因風向、地形等因素，臺北港附近並不適合建造煉油廠。更遑論台北港附近也有居民，影響範圍涵蓋八里跟淡水。

李永展說，曾計劃請桃煉廠搬到桃園溪邊、海邊，但大部分都已蓋滿工業區或是變成海岸地景。某次遷廠規劃，也因桃園航空城建設第三跑道落空。楊鑫坤透露，最接近遷廠的一次，是1998年準備遷到彰化大城時，但因在當地發現白海豚，最終破局。

長久以來參與抗議活動的楊鑫坤說，以前中油很避諱被要求遷廠。2003年，中油和經濟部簽署遷廠協議，承諾找到新場址就搬走。自此中油遇到異見，就用此免責。由於近年環保意識提升，不同選址都有對應的環評問題，找尋新址困難。

「水還是會回到它應該走的路，該怎麼流就會怎麼流。」鄭安廷強調都市規劃專業的重要性，認為中油自有理性規劃步調跟路徑，如果動用上層政治力量使中油被迫遷到不適合的地方，沒人可以擔負後續環境災害責任。

遷居民

鄭安廷不認為居民搬遷是個可行的選項，特別是後於桃煉設廠的居民。如果政府或中油提供其他近台北的住宅讓這些居民搬遷，他認為這更不符合社會正義。

李永展表示，現階段煉油廠或居民都不太可能搬走，一開始是相對比較少的居民先存在，煉油廠才選擇這個廠址。若要討論解決方法，李永展覺得煉油廠搬走最為理想。因為長久營運的煉油廠營，設備短期內無法更新。若能搬到新場址，或許能用最先進的設備，縮小設施面積或減少空污。

鄭安廷也提及新加坡的情況。一般被認為以金融、媒體為主要產業的新加坡，實際上是東南亞最大的石化廠。為避免出現如臺灣的爭議，新加坡以填海造陸的方式建造工廠，發展玉蘭工業港。雖然破壞生態與海底資源，但反觀台灣一方面重視生態保護，一方面又不想要煉油廠與油罐車滿街跑，鄭安廷直指這是無解的空集合。

關廠

據簡智翔觀察，由於資本投入大，預期回報少，中油遷廠的動機不大，遷廠是一個假議題。他認為，面對臺灣能源轉型的趨勢，中油比較可能的做法，其實是關閉桃園煉油廠。

楊鑫坤指出，近年抗爭方向，是防止中油在桃園煉油廠廠區內建新的煉油設施，並讓現有煉油設施減縮，希望中油在舊機器損壞報廢後自然關廠。

「綠色能源普及後，中油也要跟著轉型。」楊鑫坤認為，能源轉型對中油施加的壓力，比他和居民的抗爭更大。桃園煉油廠是臺灣唯一一個，設立在非石化產業區周邊的煉油廠（六輕跟高雄附近都有）。他認為，桃園煉油廠是會被最快關閉的一個煉油廠。

李永展指出，能源政策的推動，及因應2050年近零碳排放目標，油品需求將大幅降低。鄭安廷表示認同，他說，如果社會轉型的速度夠快，桃煉可能會降載，或是淡出都會區。到時煉油廠遷廠可能變為假議題，那時才是大眾討論煉油廠存在必要性的合適時機。

談及關廠後的展望，楊鑫坤希望廠區轉型為「孵化器」，成為創新行業的協作平台。他也希望保留和保護廠區內的生態，比如曾經被用作排水溝，但現存有罕見魚種的清水廊道。

溝通不暢、資訊落差，是導致桃煉如今空間衝突的主因。

政府、廠房的持續缺席與互相推諉，讓四十五年的爭議成爲無盡的等待，失望一點一滴地纍積在居民心中。防災機制、監管措施都有亟待改善的地方，然而突破僵局的第一步是雙方坦誠的溝通。

桃煉衝突中，誰都不必是敵對的一方，除卻溝通、合作，任何一方都不可能獨善其身。以良好的溝通搭建對等的平臺，用耐心和責任心共同維護，才是重建信任的良方。

授權條款CC-BY-4.0

鳴謝：

封面圖提供：温福麟

桃煉航照圖提供：國土測繪圖資雲

桃煉附近住宅資料提供：國土測繪圖資雲

桃園航照圖提供：Google Earth

桃園人口數據提供：桃園市政府

桃煉滅火錄像提供： Newtalk新聞

桃煉航拍錄像提供：Youtube用戶FLYLOOK

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