中國為何提出大灣區概念？「宏觀空間調控論」的解釋｜投稿 #02

作者：瘋狂的澳女 (讀完城規做社畜的混沌女子)

從城市區域管治的視角來看，大灣區概念的提出是中國在國家層面精心策劃下所建立的管治機制。建立區域管治的核心目的是為了應對區域層面所存在的監管缺陷、城市間惡性競爭、經濟去中心化(decentralization)危機; （註1）發展城市群為國家權力再中心化的一個過程。

珠江三角洲由發展城市群逐步提升至粵港澳大灣區概念，並納入中央統籌框架，反映出國家對區域管治其重視程度的再次上升（註2）。

1980-1990年間，是中國經濟大起飛階段。在此時期為促進地方經濟發展、推動市場經濟改革，中國將經濟權力下放至各地方政府，並推動一系列土地財政改革。當中包括1989年在北京推動的商品房（Commercial housing）政策，更成為中國推動經濟改革，實現經濟紅利的一大重要政策。此後，中國邁入長達三十年的「房地產大時代」。

另一方面，為鼓勵城市經濟發展，中央政府制定了一個措施——「(中央)給地方政府分配GDP增長目標，要求必須達成這些目標，並要對其績效進行相應的評估。對政府官員，要根據他們達成GDP增長目標的情況來任免，對地方政府也提供了酌情的獎勵。」（註3）由此可見，中國經濟改革的一系列經濟及行政措施，其根本核心在於實現「地方經濟重生」。

2003年，為加快珠江三角洲區域經濟一體化發展，粵港、粵澳分別與內地簽署了《內地與港澳關於建立更緊密經貿關係的安排》 (CEPA) 協定。除了區域經濟協定外，區域基礎建設的相關規劃文件亦逐步出台，以進一步加快區域經濟發展。當中，港珠澳大橋、深圳灣大橋、廣深港客運專線等基礎設施的規劃文件也在此時期提出。

當中，為確保香港城市地位，粵港澳三地最終選擇單Y方案，並以1269億元的建設成本打造港珠澳大橋。由此可見，此時期粵港澳地區的發展特徵主要是以因循中國經濟發展邏輯所實現的經濟去中心化發展，其區域調控形式主要以城市零和競爭、城市企業主義或都市成長機器（Growth Machine）為主要發展特徵。

有趣的是，2021年9月《廣東省綜合交通運輸體系“十四五”發展規劃》提出將研究深圳經港珠澳大橋至珠海、澳門通道，更好發揮港珠澳大橋作用。

除此之外，1996年出台的《珠江三角洲經濟區城市群規劃》中所規劃的珠江三角洲經濟區並未將港澳納入規劃範圍（註4）。直到2005年才出現轉變：其中《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》（2005）（註5）的發佈，正式成立珠江三角洲城鎮群規劃管理辦公室，並納入港澳建立粵港、粵澳合作聯席會議機制。

及後，一系列由中央主導出台的區域性政策陸續出台：《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》（2008）（註6）、《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》（2009）（註7）、《粵港合作框架協議》（2010）、《粵澳合作框架協定》（2011）、《環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃》（2011）（註8）等，都標誌著粵港澳區域一體化的形成。

然而隨著區域合作的不斷深化，粵港澳三地的社會、文化、制度等差異，間接導致區域社會分化、生態保護等問題產生。其中2014年《環珠江口宜居灣區建設重點行動計畫研究》的發佈，香港社會開始出現「被規劃」的議題並引起大眾熱議，進一步加劇香港與內地之間的矛盾。

綜上可見，粵港澳空間規劃的發起主要是由中央政府主導，借由城市間的跨界建設、協商建立軟性區域機構及區域頂層機制來加強區域管治及保持對區域監管。

同時，因粵港澳各城市層級及權責的不同，區域發展需要中央部門的「資源再分配」下推動（註9）。但是，中央積極推動區域建設，間接引致區域發展障礙：如城市發展資源過度集中核心大城市，加劇區域內城市間競爭及區域管治的碎片化發展。

另一方面，粵港澳區域發展的另一大特色是大城市為提高其城市人口規模和發展能力，因此核心大城市會吞食周邊城市土地形成特色經濟區(行政兼並或調整)，以此來擴大其經濟發展（如深圳與東莞、廣州與佛山以及澳門與珠海等）。

所以，近年我們可以看到各式各樣新型經濟(合作)區的出現，如橫琴深合區、前海合作區等。可是，此時期的區域整合及重構並未能為城市群發展帶來合作，國家雖試圖建設城市群推動區域一體化發展，然而其具有強力政策主導誘因所建立的新區域利益格局，使地方政府間存在橫向、潛在競爭性的聯繫，導致地區衝突和地方保護主義的產生（註10）。

與此同時，從粵港澳三地民眾的視角來看，各地居民更加重視區域協同發展所帶來的收益及福利。因此，在區域治理及國家空間的重組過程中，容易產生城市間的發展矛盾及民眾排斥心理，其主要源於區域空間管治尺度的上移是“作為一種空間修復(spatial fix)來採用的，很大程度上是國家精心策劃的，缺失了一個區域的認同感，而且圍繞這個城市區域尺度的民間社會很不發達。國家部門以外的「再分配政治」並沒有得到充分的發展來推動這個城市區域管治的形成，城市區域管治仍然是國家強加的一個行政過程。”（註11）

由此，粵港澳大灣區概念被正式提出，其核心是解決城市競爭及區域認同問題。

在2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出前，區域協同過程中引發「社會焦慮」及「認同危機」的討論對粵港澳合作帶來了挑戰。區域合作進一步擴大經濟社會發展的同時，各地民眾會對區域發展過程中的權力運作提出更為細緻的要求。

因此，在中央出台《粵港澳大灣區發展規劃綱要》之前，便以《共建優質生活圈專項規劃》（2012）、《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》（2017）作為鋪墊,其規劃內容有別以往以經濟發展為重點，核心是擴展社會民生層面的發展以回應民眾需求。

另一方面，在國家和港澳特別的社會文化語境下，除生態、氣候及災難等危機應對外，粵港澳大灣區發展矛盾更容易上升至國際地緣政治問題。從地緣政治來看，粵港澳大灣區對外無疑是一大要塞。

因此，粵港澳大灣區的安全、應急等重大風險管治及機制的搭建（如應急救援體系的建立），也是粵港澳大灣區概念形成的另一大重心。

所念皆星河，願天下和順，兵戈無用

#文章篇數：1️⃣0️⃣1️⃣

註1：錢穎一, 許成鋼, 董彥彬. 中國的經濟改革為什麼與眾不同:M型的層級制和非國有. [J]. 經濟社會體制比較, 1993(1):12.

註2： 中國對區域管治的重視不只針對粵港澳,更多為現時中國管治階段的發展趨勢,普遍反映在各個區域,包括京津冀城市群的提出。

註3：如上。

註4：主要是當時港澳並未回歸。

註5：2005年由廣東省人民政府發佈。

註6：2008年由國家發展和改革委員會出台。

註7： 2009年經國務院港澳辦及粵港澳三地政府同意及有關部門聯合出台。

註8：《粵港合作框架協議》（2010）、《粵澳合作框架協定》（2011）、《環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃》（2011）皆為國務院公佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》（2008）其中一項區域合作規劃項目。

註9：如港澳作為特區應與廣東省同級，因此市級政府不能直接與港澳合作。在此情況下，香港與澳門政府可拒絕與市級政府對話或其合作需由中央介入協調。

註10：吳縛龍,高雅.城市區域管治:通過尺度重构實現國家空間選擇[J].北京規劃建設,2018(01):6-8.

註11：同註1。

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