从中央和地方政府的财政关系看户籍制度

前段时间和友人讨论中国户籍制度，他转阅了一种观点：

安徽有原住民100个人，上海有原住民100个人。然后50个安徽人去了上海工作，现在上海有150人在给上海创造价值。上海和安徽的发展开始拉开了。但是上海获得的150人创造的财富，要先上交中央，中央再还给上海。问题出现在这里——中央还给上海的不是150人财富，而是按照原住民100人来算的。也就是说，上海因为 “不具备上海户口的那部分人”创造出来的财富，最后一分钱也落不到上海手里。而没有这些钱，就没有办法造更多学校、医院等等可以允许人口扩容的东西。

作为上海，最逻辑的解决办法是什么？是给外地人户口，然后扩容城市，把这个城市打造的越来越巨大繁华。但是阻碍在哪里呢，恰恰在安徽。因为户籍上，安徽不能放人，按照现行税收制度，如果人口流失，意味的是每年财政拨款也要少了。（虽然有50人在外打工，可是每年财政还是按照100人的额度给的）。

先不论“人们创造的财富并不等于税收”，这个例子也严重偏离了中国财政收入和分配的实际情况，于是得出了一个非常具有误导性的结论。在此用数据和事实予以反驳。

一、     中央和地方的财政收入分配

首先，地方财政收入并非全部上缴中央。1994年中国实行分税制改革后，中央政府和地方政府的财政收入各占总财政收入的50%左右，具体分配比例如下：

以财政部关于2018年的财政报告为例，全国一般公共预算收入183351.84亿，中央一般公共预算收入86447.34亿，地方一般公共预算收入97904.5亿。即在全国财政收入中，中央占47%，地方占53%。需要注意的是，2018年中央对地方税收返还和转移支付69673.99亿，即中央财政收入的80%又经过分配回流到地方政府。

回到上面的例子，那50个在上海工作的安徽人“所创造的税收”只有一半上缴了中央，另一半则成了上海地方政府的收入。

二、     上海和安徽的财政收入

接下来，上缴中央的那部分税收是否回到了外来务工人员的原籍呢？

根据上海市和安徽省关于2019年的财政报告，上海以安徽1/3的人口（常住）创造了两倍于安徽的“财富”。而中央的财政转移对上海来说就是毛毛雨。

表面上看，中央财政给予安徽的“补贴”是上海的3.75倍，然而安徽的户籍人口数量是上海的4.84倍。按户籍人口算，上海人均6154元，安徽人均只有4763元。

考虑到上海常住人口数量远高于实际户籍人口数量，我们再按常住人口算，上海人均获得中央财政“补贴”3712元，安徽则是人均5535元。这样就变成上海吃亏了。

因此可以说中央的财政转移是兼顾了户籍人口和常住人口的某种平衡（尽管没有查清具体的财政转移原则），没有因为某一类人口数量多而给予更多的补贴。

三、     上海和安徽的财政支出

最后，究竟是“上海不要人”还是“安徽不放人”呢？先来看中央和地方的财政支出分配：

从上表可以看出，凡是涉及民生等公共福利的支出大部分由地方财政承担。 其中“义务教育”由中央和地方财政共同负担，所以尽管十分不情愿，上海也不能完全禁止外来务工人员子女在本地就读小学和初中，但是义务教育之外的“公立教育（高中大学）”完全由地方财政承担，那么地方政府就有权力完全排斥外来人口享受这项福利。

2019年，上海财政支出 8179亿元，安徽财政支出 7391 亿元。（仅包含一般财政支出，不计算债务支出等）

按户籍人口计算，上海人均5594元，安徽人均1325元；

按常住人口计算，上海人均3374元，安徽人均1168元。

如果把外地户籍常住人口完全纳入福利体系，则上海人均社会福利水平会下降40%。当然，这只是愚人节的玩笑，治安、环境、交通必然覆盖全体人口，实际下降不会那么多。但不可否认的是，多排除一些外地人的福利资格必然提高本地人的福利水平。而且，无论上海的公共福利是否全面接纳外地人，上海的人均福利水平都是安徽的数倍。

四、     结论

以上只是税收的部分，还不包括外地人在上海进行的城市建设和生活消费所带来的经济增长，他们在上海“创造的财富”只有一小部分回到了他们的家乡，而他们在老家得到的社会公共福利水平远远不及上海。

从上海本地人和地方政府的角度看，增加户籍人口只会增加地方财政负担，且减少原户籍人口的人均福利水平，“排外”也就在所难免。

参考资料：

《中央与地方财政的分合之道》

《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》

《关于安徽省 2019 年预算执行情况和 2020 年预算草案的报告》

《关于上海市 2019 年预算执行情况和 2020 年预算草案的报告》

《“中央-地方”财政关系及其政策启示》