［城市］港都不可承受之惡？—談高雄鹽埕府北地區

高雄鹽埕的府北地區因位於昔日市政府（今高雄市立歷史博物館）北邊而得名，在地人也常稱之為「市政府後壁」，包含「最大風化區」、「高市之瘤」、「都市之癌」都曾是它的代名詞。不過這塊百多年前就有先民開發的土地，是因為自身的原罪，讓它變成城市不可承受之惡嗎？

早在清國時代，官方招徠數名鹽丁開墾，設立瀨南鹽場於在古愛河口，並在河口三角洲北端逐步形成以「鹽埕」為名的聚落。日本時代初期仍可見曬鹽產業運作，不過因為築港工程與市區計畫推進的緣故，鹽埕昔日鹽田、魚塭遍佈的景象，遂被整齊的街區和嶄新的碼頭所取代。

由於鹽埕庄是早期形成的聚落，日本時代的行政區範圍約略是鹽埕町五丁目、六丁目（今瀨南里）與北野町五丁目（今府北里），民居密集且道路蜿蜒，官方執行道路開闢與土地重劃時遇到較多阻礙，在1944年時僅見現今的大仁路與大公路開闢完成，富野路和大勇路還是因為疏開空地的緣故才強硬執行開闢。

當時日本官方的規劃，最初是打算直接以大型街廓將舊有紋理包覆在內，後來在1930年代傾向更細緻處理傳統聚落的居住環境，不僅設計10米道路連接主要幹道，並規劃綠地與大面積公園。可惜公園用地在戰後經濟掛帥的情形下，被變更成為商業區，所幸現今仍有愛河沿岸的綠帶空間。

然而，原本只是還沒完成都市計畫的傳統聚落，後來何以變成藏污納垢的「都市之癌」？

其實早在1910年代末期，鹽埕就有合法風化區「遊廓」的設置，範圍約略是榮町三丁目、四丁目、五丁目一帶（今育仁里）。戰後由於已無指定特種行業營業區域，風化業者大多遷往原本鹽埕庄聚落，以及靠近河岸邊的空地（原公園預定地）搭建房舍，由於這個艷窟位在當時的市政府後方，常被譏為「去市政府後壁辦公」，讓很多首長感到十分頭痛。

會有這樣失序發展的情形，可能是因為國民政府訂定的《都市計畫法》內容簡略，詳細規定付之闕如，引用日本時代《臺灣都市計畫令》的施行細則長達20年之久。在這段動盪的過渡期間，都市計畫事業難以推行，加上技術人員斷層，造成不少地區景觀與環境惡化，直到1964年修正公布《都市計畫法》後才漸獲控制。

儘管後來市府將公娼制度化以便管理取締，不過仍見大量私娼藏匿於府北地區，雖有警方加強執法，整體成效還是十分有限。1960年代起，開始見官方討論解決妓女戶集中於府北地區的相關方案，但窒礙難行。此外，府北地區也因為違建密集，加上多為易燃的木造房舍，故曾多次傳出火警，成為繁華市區中的危險地帶。

從陳啟川市長時代整頓計畫胎死腹中，一直到王玉雲市長任內才解決違建佔用與土地重劃的事項，1974年開始進行拆除後，數棟住商混合的大廈也逐步建起，可以說是高雄最早執行的都市更新。大規模重建雖然處理違建問題，但老聚落中珍貴的合院建築也因此消失。

更新後府北地區的商場大樓有七福商店街、金福記批發街、香港商場、富喬商城、新堀江商城等，最著名的即是城中城大樓，1981年開始營運，內部包含全統百貨育樂公司、國宮戲院、華宮戲院、金地溜冰場、城中城宴席樓、全滿福茶樓、大精彩咖啡店等設施，曾經熱鬧一時。

可惜1970年代起高雄的商圈重心已漸漸向前金、新興區一帶轉移，有再多的商場還是無法力挽頹勢。自從地下街在1989年發生大火後，鹽埕商圈的黃金歲月幾乎燃燒殆盡，城中城大樓也慢慢步入沒落之途。由於早期大樓並無管理意識，閒置的商場、戲院、套房等空間成為治安死角，黑道、風化業者與吸毒者聚集，演變成十分糟糕的環境，更曾發生過火警與爆炸案。

這座被稱為廢墟、鬼屋、鬼樓的城中城，暴跌的房價讓經濟弱勢者能有安居之處，不過長期缺乏管理的緣故，導致劣化的大樓空間遲遲無法改善，儘管數年前有自救會成立，仍無管委會落實安全管理，以致於釀成惡火悲劇。此次不幸的事件中，許多人聚焦在都市更新以及危老重建上，但敝人覺得好像放錯重點，屋齡40年的城中城大樓並非危樓，癥結點更是在於管理制度而非單純的硬體空間，把責任怪到沒有推動都市更新重建的層面根本不明究理。

府北地區和城中城大樓的所在地曾是歷史發展悠久的聚落，因戰後數度缺乏妥善管理，而背負上都市之瘤以及鬼屋的污名，這些並非它們的原罪，有誰希望自己成為城市的惡角落呢？

目前關鍵的是，要更有系統地處理全國老舊空間的消防安檢問題，以及相關管理制度，保障弱勢族群的居住安全，空間上若有問題則以朝向整建、維護的手法為主，而不是瘋狂推行都更重建，肥了建商卻照顧不到基層民眾。

城中城大樓的未來，希望高雄市政府可以給予最大協助，首先安頓住戶後，重新檢測大樓是否結構有疑慮，進行整體空間的改善，妥善照護這些處於社會弱勢的市民。

最後，願亡者安息、傷者平安、生者節哀。