[法治的政治之二十九] 立法會選舉公正，由關注選管會做起
九月的立法會選舉，坊間關注民主派能否承繼反修例運動和區議會選舉大勝的氣勢，在立法會取得過半數議席。不過，同樣值得關注的，是政權到底會否容許選舉公平、公正、自由地進行，抑或會軟硬兼施干預選舉，甚至強行以臨時立法會代之。
值得思考的是，選舉管理委員會（選管會）能否抵住政權干預選舉？
選舉公正（electoral integrity）的跨國研究均發現，選舉管理機構（electoral management bodies）的組織架構是否獨立自主、能力是否充分和其行政文化，對保持選舉公正相當重要。但正如學者Pippa Norris所指，以這些簡約標籤作選舉公正的標準，只會令分析流於表面（註1）。首先，所謂組織架構獨立自主，並非單純指選管機構是否一個獨立於行政機關的法定團體。它形式上獨立於政府運作與否，其實和選舉公正無必然關係。事實上，阿富汗、剛果民主共和國、肯尼亞和伊拉克均有「獨立選舉委員會」，但它們的選舉往往充滿政治衝突，選舉工作人員的中立性亦備受質疑。相反，儘管瑞典和挪威的選舉由公共部門負責管理，但公務員和選舉工作人員不偏不倚的優良傳統深入民心，足以保持選舉公正。所以，要衡量選管機構能否為選舉公正把關，需要走進細節，比如是選管機構內部組織設計、人事編制、權責、財政資源和工作氛圍文化等，且要尋根扣問，探究選管機構成立緣起，因為法定選管機構得以成立，多數是前朝殖民或專制遺產，或者政權或政黨角力的結果，甚至有國際因素左右。
Norris亦提醒關注選舉公正者，要明白選舉管理機構並非唯一參與治理選舉（electoral governance）的單位。選舉不公，往往超越選管機構的法定職責。立法機關通過限制個別政黨或人士參選的法例、政府以法律或政策收窄新聞自由，以及執法部門無法保護候選人或選民免受威嚇等等，皆破壞選舉公正，選管機構卻無計可施。而且，公眾對選舉制度及其運作的觀感，亦是選舉是否公正的指標。即使專家們認為選舉制度合乎國際標準，倘若民意對選舉制度無信心，選舉的公信力亦會受損。
以上述分析框架去審視香港選舉是否公正，我們就要扣問：選管會本身，在多大程度上促進選舉公正？還是在阻止選舉可以更公正地運作？
我們先看看選管會的組成與職責。選管會的網頁指，選管會是一個「獨立、公正和非政治性的組織」。然而，選管會成員，皆由行政長官任命。儘管委任為選管會主席的人必須是高等法院法官，委任之前特首亦必須諮詢終審法院首席法官的意見，但並非民選產生的特首有最終任命權，乃是法定的事實（註2）。根據法例，選管會的職能大體上只是一個管理選區劃界、選舉程序公正和推廣選民登記的機構，它沒有任何權力去檢討選舉法例是否公平公正和自由，也不會檢討選舉制度和操作實質上是否符合國際人權標準。當選管會強調其目的是確保選舉「公開、公平和誠實」時，它就注定是一個側重形式（formality）的官僚機構。國際選舉公正的核心信念，強調選舉公平和自由。香港選管會忽略「自由」此一價值，就是變相迴避選舉制度本身存在政治不平等的缺陷。例如，去年選管會回覆筆者所屬的「選舉觀察計劃」（註3）查詢時表明，不會就選舉主任確認參選人提名是否有效提供指引，任由選舉主任決定參選人的提名資格（註4）。其後選舉主任宣布參選人之一黃之鋒提名無效。當參選人會因其政治信念而被核實提名無效而失去參選資格、政黨會因其主張而被取締，這個選舉何來公平自由？選管會顧左右而言他的態度，反映它在維護選舉公正的能力實在薄弱。
選管會能否確保選舉工作人員不偏不倚，亦是選舉公正的指標。上星期，有社交媒體上載一份懷疑出自警方內部的文件，內容為警方招募警務人員擔任今年立法會選舉工作人員，列明若警察擔任投票站主任，須具總督察／高級督察資格（註5）。正如前述，公眾觀感絕對影響選舉的公信力。去年末一個民意調查顯示，警隊在9個紀律部隊當中評分最低，100分滿分只得35.3分，當中有40%市民給予0分，滿意淨值為負38個百分點（註6）。上周監警會的專題報告，社會輿論大多批評是為警察護航的「國王新衣」，加上過去多月以來，警隊容忍「撐警人士」違反限聚令集會，面對參與商場「和你Sing」的市民就迅速拘捕，反映警察整體對反政府人士的偏頗態度，社會對警隊執法雙重標準的觀感就更深。如果上述文件為真，只會進一步削弱香港選舉的公信力；何况警務處是執法機關，警務人員擔任選舉票站工作人員的話，只會更惹來公眾疑慮。
歸根究柢，要促進選舉公正，首先要大刀闊斧改革選管會。在改革欠奉的情况下，選管會應做的，是盡量做到包容式治理選舉（inclusive electoral governance）。依照國際慣例，選管機構應致力和國際以及本地的選舉觀察團建立伙伴關係，令選舉制度和程序更透明、公平和向公眾負責。選管會最需要的，是以開放的態度，和非政府組織，共同檢討選管會的組成辦法、法定職能及權限，以及支持民間組織監察選舉過程和觀察執法者如何維護選舉公正，增加選管會的公信力（註7）。
註（1）Pippa Norris (2019) “The New Research Agenda on Electoral Management” International Political Science Review, Vol. 40(3), pp.391-403.
註（2）《選舉管理委員會條例》第三條（１）及（２）
註（3）「選舉觀察計劃」由香港浸會大學政治及國際關係學系比較管治及政策研究中心和民間組織「民權觀察」成立，旨在按照權威學術研究和海外選舉觀察的豐富實踐經驗，研究香港選舉制度和操作是否符合國際標準和守則，帶動公眾關心和肯定選舉公正對建設民主至關重要。網頁：https://hkeop.hk/。
註（4）選舉觀察計劃 2019 年區議會選舉中期觀察報告，網頁：https://hkeop.hk/選舉觀察計劃-2019-年區議會選舉中期觀察報告-2019-年-11-月-7/。
註（6）https://www.pori.hk/press-release/2019/20191206-chi
註（7）選舉觀察計劃 回應選舉管理委員會2020年《立法會選舉活動建議指引》 意見書，網頁：https://hkeop.hk/選舉觀察計劃-回應選舉管理委員會2020年《立法會選/
（明報，2020年5月19日）
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