何謂「公共化」？從反市場化、反商品化和反私有化三個概念談起

2018 年 5 月 10 日

前幾個月寫的文拿來這裡舊帖新發:p

過年前有關私幼補助爭議，以及高教深耕計畫開獎，使得「教育公共化」這一理念再度受到關注討論，然而我們對於何謂「公共化」的概念一直不夠清晰，在本文我將討論我們該如何操作「公共化」的指標，進而可以描述不同公共服務的「公共化程度」。事實上「公共」（public）這一概念的意義相當複雜，在歷史上分別產生出不同的對立概念。例如公共這一概念被等同於國家，是在現代國家出現，以及與市民社會對立才具有的意義。公共也與「私人」（private）這一概念對立，有集體與個人對立的意涵。而當代資本主義的發展重要特徵之一，就是在國家領域之外，以私有財產制作為基礎，各式各樣的事物都可以由貨幣交易而被商品化。

也因此我認為公共化的指標是應該同時對反於三個概念來操作：反市場化、反商品化和反私有化。公共化的概念，是上述三種向度不同程度的複合狀態，他是一個複合而非單一的指標。只要能釐清這個指標，我們可以比較分析不同政策的位置光譜。更能精準地確認不同的政策選項，可以達成何種公共化效果。

我說的反市場化，取自經濟社會學家Fred Block為了衡量市場樣態，提出市場性（marketness）這個概念。說如果市場中的商品供需調控，越依賴以供給需求創造出的價格機制運作，那麼我們就可以說這個市場的市場性，或是市場化程度就越高。現實中很少有市場是完全由價格機制決定的，實際上充滿了各種社會、政治與文化等對市場的影響，但卻經常被經濟學化約忽略。國家如果在市場中「控制價格」或是「控制供需」等政策對市場干預，降低了價格機制的運作，那麼這些政策就可以是為是朝向「反市場化」的方向。

而商品化（commodification）的概念，簡單說就是服務的交易越依賴在市場中支付的貨幣取得，則服務的商品化程度就越高。相反地，如果該服務被認為是一種權利，越不需要貨幣交易取得，則是去商品化（de-commodification）。舉例來說，當消費者購買某項公共服務，例如教育或福利，其經營成本由國家補貼或承擔，因此交易價格不等於服務成本，那麼這項服務就部份地「去商品化」，如果該服務價格完全等於服務成本，所有成本由消費者支付承擔，那麼該產品是最完全的「商品化」。

一般來說大部分國家供給的公共財，在享有的時候，都一定程度因為國家供給或補貼而有「去商品化」的效果，只是或高或低而已。但是這不代表國家政策介入就會有去商品化的效果，國家也同樣可以促進公共服務的商品化，例如採取「保險現金給付」鼓勵人民購買醫療或社福服務，或是發放「消費券、學習券、學貸」等等，直接補助個人使用貨幣購買其他公共或私人服務，而非直接提供實際的服務實物給付，都會促成商品化的效果。

最後有關私有化（privatization），簡言之就是在市場中的服務供給者，產權所有人越多屬私人則越偏向私有化，反之越多供給者或供給服務由公部門提供，則是反私有化。有些公共服務的市場完全由國家或國營事業，作為獨占或寡占的供給者。許多市場則是公私部門混和，這時候就要看各自的規模和廠商數量來衡量，當然也有可能某些公共服務完全被委外交給私人部門經營，國家只作補助和監督的角色。通常如果一個公共服務市場中，私部門越多，國家對這個市場的治理監督就會越困難。

先定義好上述三個向度，我們才能定位不同政策的公共化程度。同時我們也要警惕，這三個向度在現實中雖然經常彼此高度相關，例如公共服務市場化經常是因為私有化所造成，也因此服務的提供也經常是高度商品化，但服務本身的商品化，並不必然是因為供給者私有化或是市場化所導致的後果。所以在分析上，這些概念都應該要視為是獨立變項，而不是滑坡地混淆使用「市場化」、「商品化」和「私有化」的概念。

最高的公共化程度就是直接由政府供給服務，例如公立中小學校不僅佔大多數，而且屬於公家機關，教育服務的供給幾乎不是根據供需和市場價格決定，即使要繳學費也非常低（現在甚至已經免學費），是最高等級的公共化，成本很高，應用於許多最基本的權利，不過也經常有人認為這些服務並沒有照顧到消費者的選擇權利。

其次是國有國營（state-owned）事業，通常仍然是供給許多重要資源能源，即使存在市場，也可能是獨占或寡佔市場，價格機制的運作不高，當然國營事業可能會依據硬預算或軟預算壓力，而對於供給商品的價格有不同的回應方式，進而決定了其服務的價格制定方式，而有不同的商品化的程度，但整體而言其商品化的程度是很低的。

再次之則有許多種不同的政策組合，例如在公共服務市場中增加公部門服務單位、針對特定方案補貼控制，或是直接控制價格，來壓制市場化、商品化或是私有化的情形，以達成「公共化」的政策目的。

最後必須釐清的觀念則是「現金發放津貼不等於公共化」，因為針對個人補助，意味著支持消費者以貨幣取得服務，通常會連帶促成更多私人服務的興起，甚至是價格上漲抵銷補助，所以這種政策方向是與「公共化」的方向背道而馳的。增加公共預算還需要正確的政策，才能朝向公共化的道路發展。

由此我們可以列舉一些公共服務市場做思考練習。醫療體制則是「低度市場化」、「低度商品化」還有「高度私有化」。健保體制以確保全民健康權為優先考量前提下，針對醫療行為價格進行管制，並且透過保險經費補貼給醫院，創造出「低度市場化」和「低度商品化」的特徵，雖然也有不少公立醫療院所，但也有大量私人醫療財團另外推出病人自己給付的醫療服務，這些服務就是高度市場化和商品化。

高等教育體制公共化程度，我則認為是「低度市場化」、「高度商品化」還有「高度私有化」，一方面大學學費由國家規定，但是因為同時存在大量私立學校，私立學校的辦學品質就幾乎完全決定於其所收的學費。政府採取針對個人補貼學費和發放學貸補貼利息，提高人民高等教育的現金購買能力，以此鼓勵人民就讀高等教育，所以是高度商品化的狀態。所以在這個意義上我雖然反漲學費，但我同樣反對補助要優先用在降低學費或個人入學負擔，因為這無力解決價格被控制帶來的低品質教育服務問題，僅只是類似於針對低收入戶補助學費和學貸利息，但是創造的是低品質高等教育的高入學率。目前更迫切的問題恐怕是如何擴張國家在高等教育的支出來改善師生比與教育品質，台灣的教育公共支出跟國際比一直都是偏低的。

現代的福利國家體制存在著大量第三部門供給服務，雖然許多機構是私人的，但是經常由國家直接補助辦理服務方案，這些機構也多半被限制不得營利，服務方案價格也多半由國家制定，這就可以說是一種去市場化、去商品化的體制。當然如果在這裡的供給的服務不夠多或不夠好，仍然有可能衍生出新興的私有交易市場，長照體制中的移工服務就是如此。

幼托體制則是「高度市場化」、「高度商品化」、「高度供給者私有化」，幼托服務由於存在大量私立業者，而且國家無力規定價格，因此價格由市場決定，並且其價格反映了托育品質的好壞。除了少數幸運可以抽到國家供給高品質的公托外，多半倚靠家長自身財力決定一切。如果我們只針對消費者進行補貼，可以預期只會創造出更高的消費價格，無益於任何公共化的目標。