有關立法會選舉押後，須知的三個議題：如何保障選舉權、合憲問題與民意基礎

2020 年 8 月 2 日

文/秦逸渢

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在選舉主任DQ 12名抗爭派及泛民立法會選舉參選人後，前天特首宣佈決定將原定於9月6日舉行的立法會選舉押後一年。

民主派就此發表聯合聲明，炮轟押後選舉「無異於顛覆政權」，譴責政府與建制派借疫情「粗暴褫奪市民投票權利」，並認為藉此要求人大常委介入是「憲制的徹底崩塌」。另一邊廂，建制派和港府則以全球多國包括多個西方民主國家押後選舉作為佐證，指政治不應凌駕公共衛生，而且疫情相當可能令數十萬身處內地港人放棄回港投票，影響選舉的公平性，因此押後選舉的做法妥當。

建制和泛民分別支持和反對押後選舉，背後當然充滿了各自的政治利益和盤算。雙方都搬出了自己的道理，建制打公共健康牌，而泛民則一如既往打民主牌。不過，撇開政治計算就事論事，雙方其實都各說出了道理的一部分。

有效行使公民權利，至為關鍵

根據國際民主及選舉協助研究所的統計，世界上的確既有國家決定如期舉行選舉，也有國家決定押後選舉，而且決定押後的不乏英國、意大利、法國、德國等民主國家。但每一個國家的疫情和政治制度都不盡相同，不能單單借一國之延期，或借一國之如期而一概而論。例如韓國的法律容許郵遞投票和提早投票，使其在疫情下舉行選舉的可行性更高，但法國的制度卻不這麼允許。

再者，應否押後選舉的決定，不單是公共安全與公民權利之間的取捨，更是選舉權本身能否被有效行使的量斷。選舉權絕對不單是指「選民能把票投入票箱」這麼簡單，還包括社會在投票前是否有機會選舉進行充分的公共討論等考量。僅因為選舉當天疫情應已緩和，選民應該可以投票，並不足以支持「政府仍決定延後選舉就是借疫情剝奪選舉權」這個結論。

故此，押後選舉的核心問題，不是如何在抗疫與限制公民權利之間取得平衡，而是所拿捏的平衡，是否有利於公民更有效地行使公民權利。

何謂「有效地」行使公民權利？

A genuine campaign and real public debate are just as important for democratic elections as the opporutnity to vote. - European Commission for Democracy Through Law, May 2020

歐洲法治民主委員會（Commission for Democracy through Law，俗稱「威尼斯委員會」（Venice Commission））就曾於5月底因應歐洲的新型肺炎疫情發表了報告，探討了各國在緊急情況下行使特別權力時應如何確保國民的基本權利不受侵犯，當中一部分談及在緊急情況舉行選舉應當注意的原則。

報告引用該委員會於2002年制定的“Code of Good Practice in Electoral Matters”，強調選舉投票必須是普及的、平等的、自由的、私密的和直接的 (universal, equal, free, secret and direct)。在公共緊急情況下舉行選舉，有可能削弱基本的選舉原則，特別是平等機會 (principle of equality of opporunity)和選民就選舉建立意見的自由 (freedom of voters to form an opinion)。這些選舉原則被削弱的後果是嚴重的，因為這意味著選舉結果的民主程度也可能被削弱，減低了選舉的認受性。

報告舉出了公共緊急狀態下選舉原則可能被削弱的情況，這些因素都應在決定是否押後或如期舉行選舉時充分地被考慮：

押後

首先，公開和公平的競選活動對促進公共討論以至促成選民作出知情 (informed) 的投票決定至為重要。疫情下的社交距離措施導致競選活動無法進行，而其他例如社交媒體、電視、報章等渠道也均可能無法補救沒有競選活動造成的影響。而即使競選活動在緊急情況下可能是可行的，由於公眾在緊急情況下的焦點未必在於選舉，故如果押後可令公眾更充分地討論選舉事宜，押後也是恰宜的決定；
此外，也要評估公共緊急情況對選舉管理的影響，一些緊急情況可能直接影響投票和點票工作的安全性；
第三，也當考慮親身到票站投票以外的投票方式，例如郵遞投票、網上投票、授權投票等是否法律上可行，也應考慮使用這些方式對選舉公平性的影響，例如如果網上投票被指定為唯一方式，可能會減低高齡選民的投票意欲；
第四，必須考慮公共緊急情況對投票率的影響，特別當高齡人士或其他殘疾人士通常最受疫情影響時，他們很可能不如其他年齡群體的選民般踴躍投票，導致選舉的代表性被削弱；
最後，在公共緊急情況下舉行選舉會否大幅增加政府的行政開支。

如期

給予政府延遲選舉和延長本屆任期的權力，同時意味著給予其很大的濫權空間。執政黨可能因為自身的競選利益，而非實際情況所需而押後選舉；
如果競選活動在緊急情況發生前已經展開，各候選人已為選舉活動付出龐大成本，如期舉行選舉會是比較好的選擇；
如果首輪投票已經舉行，第二輪投票也應盡量避免押後過久，因為候選人已付出經費，而且選情會隨著政治領袖應對緊急情況的能力而波動，對候選人會造成不公。

回看香港，雖然疫情曲線似乎已被壓平，感染個案暫未有大幅上升之勢，但仍維持於每日新增過百宗的高水平。距離選舉只有大概一個月，而且競選活動仍未展開。高齡群體、在外合資資格選民等問題也不容忽視。另一方面，政府也固然被指責有借疫情幫建制派避過敗仗之嫌，但按照早前的學者們選情分析，民主派也絕非穩操神算，實難以奪得35+議席。政府押後選舉的決定是否恰宜，相信讀者自有判斷。（當然，DQ後選民是否仍能有效行使選舉權，就是另一回事了。）

法律困難：「明知不可為而為之」？

政府決定押後選舉，不單要確保公民權利得以有效行使，也必須確保押後選舉和延長本屆任期的做法符合法律和憲法。不同國家對總統、國會、地方議會的任期也有不同的規定，故也沒有通用的準則。

舉例說，德國、西班牙、波蘭等國的法律規定在緊急情況下可禁止解散國會，容許國會繼續在緊急情況下繼續在任；英國則基於議會至上原則 (parliamentary sovereignty)，國會通過《新型肺炎法案2020》(Coronavirus Act 2020) 推遲地方選舉的做法受到司法挑戰的可能性很低；反觀美國，由於法律訂明總統每屆任期只能是四年，不要說特朗普本人，即使國會未必能通過法案延長總統任期。

威尼斯委員會的報告強調推遲選舉的決定必須合法，但同時也指出我們也不能僅僅因為現有法律沒有預期選舉延後的情況，堅持在選舉要在根本無法有效地進行的情況下如期舉行。但無論如何，押後選舉的決定必須符合比例原則 (proportionality test)。

法律上的限制也是當前香港政府面對的問題。根據林鄭月娥的說法，雖然特首會同行會可引用《緊急法》押後下屆立法會選舉，但無法延長本屆任期，因為這會牴觸《基本法》第69條立法會任期每屆為四年的規定。目前港府的做法是向中央請求指示，而中央政府則把事宜提請人大常委解決，至今仍未知道會否進行釋法。雖然人大常委對《基本法》具有最終解釋權，但人大常委的權力始終與香港法院的合憲審查權存在一定張力，愈見頻繁地要求人大常委行使權力並不理想。即使抗疫是為正當理由，港府和中央也必須嚴謹地處理法律技術層面上的問題，避免造成更多的政治和憲制震盪。

民意基礎：一把雙刃劍

政府的決策即使合乎情理，終究仍須要民意的支持。只有經過不同黨派和持份者的討論，就建立共識，押後選舉的決定才有鞏固的民意基礎。

然而，建立共識也是須要時間的，而且也取決於政黨協商的意願。在法國，由於法國沒有推遲選舉的司法先例，即使政府可「例外情況」為由推遲選舉，但基於當時就選舉是否押後並沒有民意共識以及反對黨可能指責政府押後選舉是藉機「發動政變」等考量，總統馬克龍還是於3月15日疫情陰霾下堅持舉行了第一輪地方選舉。然而，第一輪選舉結束後，各黨派都發現疫情下投票率暴跌，相比過去二十年投票率平均有六成以上，今次只得44.5%。事後部分民意開始挑戰第一輪選舉的認受性，在野黨候選人也開始批評馬克龍堅持舉行選舉是罔顧公眾健康，甚至發起了多宗司法覆核，挑戰選舉結果。

馬克龍眼見反對黨開始傾向支持押後第二輪選舉，遂隨即在選舉翌日（16日），宣佈全國實施「封城令」，而隨後數日，國會也隨即展開制定緊急法律，最終把原定於3月22日舉行的第二輪選舉押後至6月28日。

法國的各黨派在「選了一半」始發現選情和疫情也不對路，最終大致達成了押後選舉的決定。在香港，立法會並沒有兩輪選舉以測試民意，而在疫情高峰的時候或許我們也沒有測試疫情的奢侈。在民主政治與家長式管治之間，又是再一次不容易的抉擇。

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