以色列的司法改革暴露什么问题？

走过四年五大选的疯狂，近期的以色列又因司法改革陷入混乱。

7月10日该新法案于议会一读，并在7月24日正式三读通过，内塔尼亚胡虽称“自己采取了必要的民主行动，要恢复政府各部门平衡”，但在反对派看来，这是以色列“民主毁灭”的开始。

时至今日，以色列街头仍在喧嚣，以国最高法院也在7月26日宣布，将审理对该法案的上诉，博弈显然还会持续一段时日。这场冲突不仅昭示以色列的民主弱点，也暴露以色列难以弥合的国家分歧。

发动方的动机与底气

首先观察内塔尼亚胡政府的动机，由1月版本的司法改革规划来看，如果莱文的构想全数通过，以色列政府将能深化对司法系统的控制，故有部分解读认为，内塔尼亚胡是想借此逃过贪腐的审判与制裁。

例如在法官人事任免上，如今的以色列司法遴选委员会由现任法官、以色列律师协会代表、议会成员和政府部长组成，各方需在人选推荐上达成一致，才能任免法官。但这次的司法改革将改变委员会组成，提高政府的票数比重，如此一来，政府将能控制包括最高法院在内的所有以色列法官的选拔和解雇。

另外还有政府各部委任的法律顾问。如今以色列各部委任的法律顾问，在位阶上被视作独立机构，其法律见解在一定程度上具有约束力，能影响各部首长。但司法改革将会降低法律顾问的独立性，使其意见明确对于政府及各部长不具约束力，并允许部长单独选择和解聘法律顾问，以及决定是否遵守其法律建议。

而除了影响人事，这次改革还打算削弱司法体系。例如在司法审查上，改革草案明确禁止最高法院以《基本法》行使司法审查；在立法的合法性审查上，这次改革允许议会以61票（相当于议会120名议员的过半）否决最高法院关于立法合法性的决定；在“合理性”概念的适用上，这次改革将限制法院以政府和行政决定“不合理”为由，审理针对前述决定的请愿或上诉，而这一限制已在7月24日正式三读通过，引发了民众与部分预备役的反弹。

当然，内塔尼亚胡政府身为司法改革发起方，必然要有“行政扩权”、“干预司法”外的说法，才能为行动建立正当性，并为自己的一意孤行争取支持。故其明显利用了以色列长年的法律争议：《基本法》能不能被当成宪法？最高法院为什么能够凌驾有民意授权的议会？

首先是宪法与《基本法》的争议，现实就是，因为以色列一直没能成功制宪，所以宪法的功能主要是由议会通过的基本法（Basic Laws）来体现。而之所以无法制宪，可以回归以色列建国之初的制宪争辩。

当年的赞成制宪者认为，制宪可以保障人民的基本权利、维持国家法律秩序的稳定、限制政府的权力、彰显国家的统一，所以以色列应该制宪；但反对者主要是从“犹太国家”的视角出发，认为当时來到以色列的犹太人，仅占世界犹太人总数中的少数，未來仍可能有來自各地犹太人的移入，如果现在就制宪，等于是限制了后到者的制宪权，其成果也不足以代表整个犹太民族。

此外，以色列宗教团体也对制宪持反对意見，因为在正统犹太教的视野内，其不承认“妥拉”（Torah，犹太圣经）之上有更高的法律存在，认为制定宪法将危及国家与宗教间的特殊稳定关系，因此始终不赞成制宪。

简单来说，以色列因为特殊的政治、文化因素，难在民族与宗教上取得制宪共识。但正是这种情境，让《基本法》是否能被当作实务宪法成为争议，并衍伸出“司法滥权”的批评。

批评者主要认为，当今的以色列司法系统在没有得到立法机关（即议会）、公众同意的情况下，就在实务上将以色列《基本法》当成宪法，高等法院等司法机关更以此进行各种否决议会立法、政府行政命令与判决的司法审查，明显是对以色列民主、议会主权、公民权的侵犯。而这一说法，便是内塔尼亚胡政府的行动底气，也是1月改革草案出台后，何以会有许多法律学者、政治人物表态支持的关键。

简言之，就算没有这次改革，以色列司法也早有争议：《基本法》是不是真的至高无上、等同宪法？如果不是，最高法院借此进行等同“违宪审查”的司法审查，又有什么合法性？而内塔尼亚胡政府的作法，便是利用这个既有争议实现扩权，并宣称这是阻止“司法滥权”的唯一解方。

归根结底，当今的以色列民众面临进退维谷的法律情境：如果内塔尼亚胡的司法改革推进到底，以色列议会的立法权将大幅扩张，超过61席的执政联盟可能通过各种侵犯人权、违背《基本法》精神的法律，且无须担忧高等法院的审查；但如果司法改革不进行，议会就要继续尊重最高法院的司法审查权，意味着在没有议会表决、选民公投的情况下，承认《基本法》这部“伪宪法”的合法性，那么既有争议还是无法解决。

从这个视角来看，当今以色列的司法改革争议，暴露了宪法缺位下，一院制议会国家的民主脆弱性，即司法审查作为重要制衡手段，一旦因为“于法无源”受限，议会就可能严重滥权。而这便是反对方之所以恐惧的根源。

反对方的恐惧何来

在反对司法改革者看来，议会扩权之所以比所谓“司法滥权”更危险，与以色列当下的政治结构有关。

众所周知，内塔尼亚胡虽一度被反对派夺权，最后仍凭利库德集团的高民意基础，在2022年11月大选后获得组阁权，并在12月成功整合右翼光谱，成功再任总理。如今的以色列执政联盟除利库德集团外，还包括了沙斯党（Shas）、宗教犹太复国主义党（Religious Zionist Party）、圣经犹太教联盟（United Torah Judaism）、犹太力量党（Otzma Yehudit）、诺亚姆党（Noam），堪称“史上最右”政府。

在此情况下，内塔尼亚胡政府忽然积极推动司法改革，外界自然怀疑是极端右翼小党要假公济私。毕竟在此之前，以色列法院曾因限制以方在约旦河西岸扩张定居点、规范极端正统派的自治和生活，而被极右翼团体批评是“只为邪恶左翼服务”。

例如2006年，阿达拉非政府组织（Adalah）提交了废除第七号修正案的请愿书，该修正案赋予国家豁免权，使以色列政府免于受安全部队伤害的巴勒斯坦人之索偿。最后以色列最高法院接受了请愿书，并宣布该法无效，理由是该法过度侵犯个人的身体、生命和财产完整权，同时违反《基本法》所保护的平等权。

2020年的犹地亚和撒马里亚定居点管理法也是一例。彼时以色列法院裁定，溯及既往合法化犹地亚和撒马里亚非法定居点的法律违宪，因为它对个人财产以及巴勒斯坦居民的平等和尊严造成了不成比例的损害。

而在宗教、世俗议题上，以色列法院更是常与宗教势力发生摩擦。例如2012年，以色列高等法院宣布《塔尔法》（Tal Law）违宪，全日制妥拉学生（极端正统派犹太人）无法再推迟服兵役；2014年，以色列学生会向高等法院请愿，反对政府向叶史瓦（Yeshiva）、科勒尔（Kollel）两个犹太教育机构学生提供5年奖学金，法院最后受理并称此类奖学金违反了平等原则。

由此脉络来看，如今内塔尼亚胡政府忽然发动司法改革，外界当然怀疑这是极右小党绑架执政联盟，意在让以色列进一步宗教化、对巴勒斯坦进一步殖民化的结果。有部分预备役在“担忧未来会收到非法命令”（例如被下令去铲除巴勒斯坦村庄）的考虑下，宣布拒绝服役，也是这一脉络下的产物。

但反对势力有多大

然而在媒体报道中，反对声音看似声量极大，不仅有数万人上街，预备役更威胁停止服役，彷佛全以色列都不乐见司法改革，只有内塔尼亚胡政府一意孤行。平心而论，这也不是事实。

如前所述，司法改革受到许多法律学者、政治人物支持，因其认为建国以来的“司法滥权”必须校正；与此同时，以色列民间当然有许多反对声音，却也不是没有赞成呼声，更有为了表达赞成，而发动的“反反司法改革”示威。故与其说内塔尼亚胡此举犯了众怒，不如说是暴露了以色列严重的国家与社会分歧。

自1月示威爆发以来，以色列的无党派智库以色列民主研究所（The Israel Democracy Institute，IDI）便曾进行过民意调查，询问不同群体对于司法改革的看法，并在4月发布报告。

其中，关于以色列民主“是否处于严重危险”中，有57%的受访者认为情况确实如此。以民族区分，犹太人有53%认为以色列民主处于严重危险中，阿拉伯人有74%；以政治光谱区分，左派有93%认为以色列民主处于严重危险中，中间派有73%，右派有33%；以投票行为区分，投给执政联盟的选民有29%认为以色列民主处于严重危险中，投给反对党的则高达86%。

而关于参加反司法改革示威的比例，报告中调查到的最新数据是2023年3月。以民族区分，犹太人有23%参与过反司法改革示威，阿拉伯人有11%；以政治光谱区分，左派有70%参与过反司法改革示威，中间派有29%，右派有9%；以投票行为区分，投给执政联盟的选民有5%参与过反司法改革示威，投给反对党的则有42.5%。至于“示威在多大程度上成功或没有成功地影响了政府正在推进的司法改革”，有56%的受访者认为影响很小或根本没影响，有31.5%认为影响相当大或很大。

针对是否曾与旁人发生关于司法改革的意见分歧，有35.5%的受访者表示，自己与家庭或工作中关系密切的人存在意见分歧。其中，右派有42%表示曾经历过这种情况，中间派有38%，左派有36%。

此外因为1月示威爆发后，预备役可能拒绝服役的表态便已成为话题，所以这份民调还做了各界对于义务役抗命、预备役拒绝服役的立场调查。而其分布同样与政治立场高度相关。

在投票给执政联盟的选民中，有13%认为预备役可以因为抗议司法改革，拒绝参与军队的日常运营活动，有8%认为可以拒绝参与军队的日常训练，有4%认为可以拒绝战争动员；在投给反对党的选民中，有52%认为预备役可以因为抗议司法改革，拒绝参与军队的日常运营活动，有46%认为可以拒绝参与军队的日常训练，有19%认为可以拒绝战争动员。

而关于“应该如何处置拒绝服役的预备役”，在投票给执政联盟的选民中，有54%认为应该立刻起诉抗命者，有27%认为应该立刻解除对方的预备役资格，有8%认为应该接受且什么都不做；在投给反对党的选民中，有25%认为应该立刻起诉抗命者，有12%认为应该立刻解除对方的预备役资格，有42%认为应该接受且什么都不做。

有趣的是，因为美国等西方国家似乎不愿支持此次司法改革，故这份民调还问了一题：以色列是否应该考虑美国对司法改革的看法？而其民意分布同样受政治立场调动。

以民族区分，犹太人有44%认为应该考虑美国对司法改革的看法、42%认为不应该，阿拉伯人分别是61%、13%；以投票行为区分，投给执政联盟的选民有23%认为应该考虑美国对司法改革的看法、66%认为不应该，投给反对党的分别是80%、10%；以是否参与示威来区分，参与过示威的受访者有84%认为应该考虑美国对司法改革的看法、11%认为不应该，未参与过的分别是38%、44%。

综合上述数据，可以发现，针对此次司法改革，不同阵营的以色列人看法天差地远，且反对势力恐怕不是绝对的主流。而这种危险的两极分化，也出现在内塔尼亚胡近年的垮台又回锅上，即“痛恨毕比”（Bibi，内塔尼亚胡中间名与昵称）与“崇拜毕比”的民意皆有一定基础，且没有一方能以完全优势压倒另一方，反映了针对民族、宗教与世俗话题，以色列缺乏显著共识、乃至严重对立的现状。

由此来看司法改革的未来进程，恐怕注定会是几家欢乐、几家愁。因为在反对势力不是绝对多数的现实下，如今的街头示威虽可能拖慢政府的切香肠速度，却未必能阻止其心想事成。而以色列社会的高度分歧，也将继续在其他领域爆发问题。

原文發表網址：

2023.8.4

觀察者網：https://www.guancha.cn/sunjialing/2023_08_04_703857_s.shtml