重新思考移民问题，拜登如何搭建边境秩序？

改革心愿

2017年1月，特朗普正式就任，成为美国第45任总统。而就在他成为总统之后，一如他在竞选期间所保证的那样，开始对于移民入境问题，特别是南部边境的无证移民，难民和庇护申请者进行了穷追猛打的迫害与限制。在他担任总统的四年期间，美国政府推动了多方面对于移民进行惩戒性局限的行为：推动“穆斯林旅行禁令”，大规模增加美国移民和海关执法局（Immigration and Customs Enforcement，ICE）的强制遣返次数，执行“零容忍”无证移民家庭分离政策，撤销童年入境者暂缓遣返手续（Deferred Action for Childhood Arrivals，DACA）的执行，暂停“临时保护身份（Temporary Protected Status，提供给身在美国，逃避武装冲突的指定国家的合格国民的一种临时身份）”，大批将中美洲庇护申请者遣返回国等一系列政策在国内和国际不仅备受指责，更彻底改变了美国社会面对移民问题的格局。

在现有的情况下，越来越多的民众，媒体和学者，从对移民问题曾经的漫不经心到了倍感形势严峻的程度。如果不早日清楚特朗普和选择和特朗普全面合作的共和党在这些问题上的影响力的话，美国的移民问题将会进一步成为不可愈合的巨大混乱。很不幸的是，随着新冠病毒在美国以及全世界的肆虐，这样的混乱局面在特朗普执政的最后一年彻底爆发：在ICE关押的拘留中心中，经常出现超过半数被拘押人员感染病毒的情况，而由私人监狱公司运营的拘留中心则爆发了暴乱。

Jeff Koterba

在拜登竞选总统的时候，他将更改和废止特朗普的移民政策作为自己行政议程的重要部分。而在他成为总统之后，他也的确大刀阔斧地通过签署行政命令改变了一部分特朗普时期的移民限制。作为总统，拜登停止了旅行禁令，恢复了DACA，减少了ICE的遣返数量，恢复了“临时保护身份”，要求国土安全部重聚被特朗普政府分离的家庭，将难民申请数量恢复至奥巴马时期的人数，并停止强迫庇护申请者在本国申请。这一系列行为，也得到了大批民主党政客和移民权利拥护者的赞扬。

不仅如此，拜登还向国会推进了一项名为《美国公民法》的法案，这项法案将会给所有生活在美国的无证移民都提供一条能够获得永久居留权或者公民权的途径。虽然这项法案很难以现有的形式通过，但是这也足以让许多人看到拜登大刀阔斧的魄力。

可是这些行为够了吗？仅仅去撤销一部分特朗普执政时期所践行的压迫性政策，拜登就能够让美国的移民制度，特别是对于这些弱势群体而言，更加包容，更加人性化吗？移民问题的紧迫性改变了吗？那些在特朗普当政时期倍遭打击的弱势群体真的安全了吗？

残酷的现实给了拜登对于移民问题的豪言壮语和雄图壮志了一次重创。就在拜登与国会拉锯，想要通过推行法案来进一步改变许多早在特朗普之前就已经出现的问题时，在美墨边境上，一场已经被媒体和专家所预测到的难民潮却撕裂了拜登和国会在移民问题刚刚达成的微弱共识，让拜登政府十分猝不及防。

Adam Schultz / The White House

在3月和4月，边境巡逻部门在美国和墨西哥的边境都抓到了超过17万名尝试强行跨越边境的难民。这一数字相比于2019年的4月上升了63%，其中大量包括单独行动以尝试在美国寻找工作的年轻男性。他们都只能根据现有的国土安全部规定而被强行遣返至墨西哥的“等待区”。除此之外，在3月和4月，都有接近两万名没有陪伴的未成年儿童在非法穿越卡特尔或者其他人的引导下穿越边境，按照规定被临时安置在了由ICE或者美国军方管理的基地中，而这些儿童一度在卫生和饮食上也面临短缺。

这场危机也给拜登带来了来自两方面的指责：右翼指责他不肯承认美墨边境的移民问题已经成为威胁国家安全的严重危机，而左翼则批评他的国土安全部对待进入国境的难民和儿童并不人道，仍然在持续特朗普时期的一系列行为。

危机降临

生活在中美洲，特别是“北部三角”三国（洪都拉斯，萨尔瓦多，危地马拉）的国民，已经数十年饱受内战和帮派冲突的纷扰。在这些国家，政府常年腐败，贫困率居高不下，社会秩序往往陷入混乱。因此，自90年代以来，这些国家的国民就是长途跋涉，来到美墨边境以通过申请庇护或者难民身份来在美国生存的主力军。

到了2020年，情况对于这些人而言更加糟糕了：11月的两场四级飓风带来了骤雨和严重的自然灾害，导致200余人死亡，超过530万人受灾。对于许多家庭而言，这场飓风彻底带走了他们继续留在本地生活和居住的可能，因为属于他们的一切已经被洪水卷走，或者泥石流埋在了山下。

仍然在肆虐的新冠疫情意味着许多受飓风影响的人将无法找到补贴家用的的工作，他们也因此不能妥善重建自己的一切。在这三国中，联合国的调查人员已经陆续收到了关于食物紧缺乃至于饥荒的报告。与此同时，这些国家政府在重建方面由于政府的无能而十分不力，这进一步促使他们中的许多人更愿意用脚投票，通过申请难民或者庇护来在美国选择新的生活。

John Moore / Getty

在拜登看来，现有的政府并没有准备好接受这些数量高达数十万的难民进入这个国家。对于他来说，最首要的问题是恢复美国内部在特朗普离开之后的秩序。因此，拜登除了以自己的名义之外，还通过他的副总统哈里斯和他的国土安全部部长马约尔卡斯（Alejandro Mayorkas）的名义，在新闻发布会中频繁劝阻这些难民，让他们“此刻”不要跨越美墨边境，进入美国。为了达到这一点，他和三国达成了协议，批给了他们一笔比之前额度更大的赈灾款，高达3.1亿美元。

对于许多移民权利倡导人士而言，这笔资金并不仅仅是提供人道主义援助的一种措施；它也是对这些国家遏制移民潮的一种威慑，形同于国家级别的“封口费”。在小布什，奥巴马和特朗普担任总统的期间，他们都用过这种方式尝试去控制进入美墨边境的中美洲难民人数。事实上，对于这些中美洲国家的国民来说，这些援助是不会阻止他们选择进入美国的。

根据一份关于暴力冲突和移民的研究，国际上对于这些国家的援助对于更改这些国家的实际情况往往没有起到相应的效果，其中一个原因就是因为这些经济援助的措施缺乏针对性。除此之外，在经济条件得到进步的情况下，在美国有家庭成员的，或有一定可支配收入水平的人为了选择过更好和稳定的生活，会反而利用救济援助的机会移民到他们认为可以提供更公平的机会的地方。关于这些难民来源的调查进一步证实了这个说法：这些数据显示，大部分进入美国的中美洲难民并不来自这些国家交通条件最落后，最贫困的地区。

而由于全球变暖，气候异常现象正在逐年增加。由于北部三角处于飓风带之中，类似的难民潮很可能会愈演愈烈，并且规模逐渐增加。拜登自己和美国国会都应该清楚，想要阻止无证移民通过边境进入美国是不可能的事情，要做的，是通过潜在的改革措施，真正的直接面对这场危机并且将通过一系列的政治措施来建设一个更加人性化的移民体系。

Sandra Sebastian / AP

直面挑战

要想解决问题，那么就必须要先认清问题的本质。为了得到党派和社会在美国国内对于自己政策的支持，拜登和他的政府成员一次次在新闻发布会和采访中向所有人保证，边境的问题和危机正在逐渐得到解决。即使在跨越边境的人数连续超过17万，已经是二十年来最高的人数的时候，拜登和他的政府成员仍然是这样说的。这样的态度已经开始在靠近边境的地区得到了越来越负面的反馈；民主党众议员，选区位于美墨边境的亨利.奎利亚尔（Henry Cuellar）甚至在采访中公开反驳和拒绝了拜登有关边境问题的说法，认为危机还远远没到被解决的阶段。

奎利亚尔的担心绝不是不无道理的：在多个美墨边境城市，走私犯和卡特尔们成群结队地正在“运输”这些无证移民，让他们穿越边境。他们中有一部分身强力壮，但是也有很多是携老带幼，甚至是未成年人。他们有些人会通过边境墙地下的隧道，有些会破坏围栏，更有些人不惜冒着巨大危险来横穿湍急的格朗德河。许多当地居民严重关切边境非法越境事件的增加，因为它导致了最近执法力量的大规模增加和高速追捕，以及治安事件的上升。为了更加明确地他们对现有局势的不满，许多人在今年的难民潮之前已经在政治上做出了选择，在2020年选举中投给了曾经将墨西哥人称为“强奸犯”的特朗普。

Susan Montoya Bryan / AP

在一部分居住在边境旁边，选择改变自己政治立场的居民看来，拜登的当选和难民潮的来临几乎是同时发生的，这也很难不让他们感到怀疑。就不用说那些想要通过大规模遣返和羁押来试图劝阻非法越境的共和党政治人物了，就连民主党在这些地区的代表，也和奎利亚尔一样感到担忧。对于他们来说，这样的非法越境作为持续的常态，必须亟待解决，否则现有的政治气氛和社交媒体的夸张渲染将会进一步削弱民主党在这里已经开始逐渐减弱的影响力，以至于存在因为这一形式让民主党失去参议院和众议院掌控的可能性。

而在墨西哥的蒂华纳等与美国边境接壤的城市中，有许多庇护申请者仍然感到他们正在被抛弃。自从拜登当选总统以来，这些城市中就开始出现了越来越多的难民营，他们中的许多人正在期待来自总统的法令能够让他们全部进入美国。由于不卫生的条件、吸毒和帮派的进入，这些营地始终处于危险之中，有多名正在等待移民法庭的庇护申请者已经死于帮派暴力。

尽管拜登取消了庇护申请者必须滞留墨西哥的政策，并且关闭了一个原本设立在墨西哥的庇护申请中心来重新安置这些人，但是仍然在肆虐的疫情和特朗普时期巨大的积压事务，意味着难民营和非法越境的持续乃至于增加似乎难以避免。为了尽可能快速的遣返所有的非法越境者，特朗普在2020年恢复执行了一项1944年的公共卫生政策，绕过正常的逮捕程序，剥夺了他们要求人道主义保护的机会。迄今为止，拜登没有取消这项命令，绝大部分穿越边境的成年人仍然会被遣返。

这样持续的移民危机，是一个悲惨的循环和巨大的人道主义灾难。大量想要改变现状的中美洲和墨西哥人，很可能一直会期望通过穿越边境寻找工作来改善生活的现状；这一力量在特朗普的威慑和残忍之下也没有得到停止。而对于一直保证要塑造一个“人性的移民体系”的拜登来说，他还有不少被学者和社会活动家所提供的建议可以来采纳。

新闻网站Vox的记者Nicole Narea认为，直接关注暴力作为推动难民出现的因素可以减少边境跨越的动荡性，也是建设人性化移民系统的重要一步。在北部三角地区，凶杀案的增加是无人陪伴的儿童大规模涌入边境的最主要原因。由于这三国政府十分腐败，国家层面上的援助很可能无法直接解决这些地区社会上的直接问题。一份美国国际开发署在2014年的研究报告显示，社区层面的干预措施能够将街道一级的凶杀案减少50%。美国政府的北部三角特使也公开表示，除了政府领导人外，与该地区的社会问题团体和私营部门成员以及媒体进行了交谈也是他的工作重心。

Herika Martinez / AFP

接下来，随着疫情在疫苗的推动下在美国不断改善，拜登很可能也会选择解除现有的基于公共卫生政策进行的遣返政策，从而缓解大批难民在墨西哥滞留的现状。如今，拜登政府仅仅能每天受理250名庇护申请者的信息，这对于现有的难民数量而言远远不够。这一情况意味着，若想解决边境的梗塞，那么重组移民法庭的体系，让更多的法官能够负责处理和管理有关于庇护的申请是必不可少的，也是比强制遣返要远远更安全和更人性化的处理措施。在联合国难民署看来，美国政府现在充分具备在保护公共健康的同时向难民提供基本权利的能力。

而对于边境不断增加的未成年儿童而言，美国早在2008年就已经通过贩运受害者保护重新授权法案（Trafficking Victims Protection Reauthorization Act）来确保了这些儿童的安危：如果这些儿童不来自墨西哥，那么他们必须在72小时内被转移到隶属于美国卫生及公共服务部的难民安置办公室。之后，他们将把孩子转移到庇护所或居住在美国的亲戚那里，再被指定一个具体在移民法庭上的开庭日期来法律上确保是否能留在美国。这次的危机中，大量未成年人进入边境后难民安置办公室短暂地出现了无法保障饮水，滞留时间远超三天等管理不善的现象，也在预示着拜登政府需要在这些层面加大投资的力度；自此以后，动用超过边境巡逻和难民安置办公室的资源，而将联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）管理的机构作为安置地可能以后也会成为常态。

除此之外，最重要的一个部分，就是利用外交手段，来和墨西哥以及其他中美洲国家进行合作，来阻止走私犯和卡特尔在这个过程中所产生的巨大影响力；这一点也是除了增加处理难民的资金之外，许多呼吁移民改革的机构最希望拜登能够做的一件事情。对于许多难民而言，他们的必经之路——墨西哥，是拜登最重要的拉拢对象。墨西哥限制移民的能力，使其政府在一个对拜登来说是政治弱点的问题上，具有重要的影响力。以输送大批疫苗作为交换，墨西哥在今年3月关闭了和危地马拉以及伯利兹的边境，并且部署军队和警察来控制难民在该国境内的活动。虽然说拜登和墨西哥总统洛佩斯的共识还并不算多，但是只有这样的相互援助才能有解决这一问题的可能。

对于错综复杂的移民形式来说，美国政府单方面并没有能力阻止来自北部三角的移民，但是美国的确可以通过推行更加以人为本的政策，来重新掌握对于移民讨论在美国公众的信誉和无证移民的信誉之中的主动权，让这一过程能够流程化，正常化，而不再被视作“危机”。

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