【小志】序言：非公民的批判视野

一、为什么有境外生？

纵使自跨越国家或区域疆界的迁移存在，便有跨越这些疆界去学习的学生，我们今天看到的在台湾学校体制内的、具有不小数目的境外生，是在很晚近的政治、经济与文化脉络下始出现的。 1995年，全台共有8,000余名境外生；2009年，境外生已增至39,533，其中学位生20,676人；2018年，境外生总数更增至126,997人，其中学位生61,970人。境外生人数在近二十年的快速增长，有着颇为清晰的动因。

随着新自由主义下政府从市场「撤出」及财政紧缩等，高等教育的市场化在世界范围内发生。在同样的浪潮下，加上台湾本土的政治和文化变革趋势，九○年代初政府开始放宽教育管制，逐渐将教育推向市场化和私有化──政府教育经费缩减、大学偏向于市场与经营逻辑、着重于具经济效益的实用学科和产学结合。然而与此同时，台湾自八○年代末浮现少子化的社会征状，各级校院将面临教育市场内需不足。国民中小学学生从2004学年度开始大幅减少，2010学年度学生仅为151万余人，预计2026年将减少到94万人。在国中小之后，高职与大专院校──尤其是在市场化进程中暴增至2006年的一百六十余所公私立大学──也将面临大范围的减班、关校与教职员工失业。因此，台湾高教招生势必向外发展。

新自由主义在全球化阶段的重大影响是，为方便资本为在全球范围内寻找最佳投资环境，各国需要开放边界以提供资本、劳动力和资源。 WTO（世界贸易组织）于1995年成立，为了在全球化浪潮中不掉队并争取竞争优势，台湾经过几年的努力于2002年加入WTO。一方面，为因应WTO的服务业贸易总协定内参与国须开放教育服务类商业贸易的条款；另一方面，为在全球高教产业内获取利益和竞争力布局，台湾才开始积极推动高教的全球化与国际化──提升国际教师与国际学生的数目、课程国际化、研究的国际竞争力、大学国际排名，并着眼高教产业的全球布局。从2002年修订的《大学推广教育实施办法》、2008年推动「万马奔腾计画」，到2011年推动「高等教育输出：扩大招收境外学生行动计画」，都致力于广招境外生。尤其是因应九○年代的「南向政策」，2002年教育部提出「教育南向政策」、2008年行政院提出强化「阳光南方政策」，特别着重于东南亚学生；并循着战后的「侨教政策」，亦特别着重于港澳侨生──于1997年拟定《积极拓展侨教领域开创侨教新境界扩大招收海外华裔子弟来台升学方案》。

也就是说，在高教市场化、少子化带来的内需不足与加入新自由主义协定及竞争的共造下，台湾高教体制内的境外生达到一定规模，只是近二十年内的事情。 2008年，政府针对「陆生来台就读学」筹组跨部会专案小组，开始推进招收陆生的政策讨论和立法，便是上述进程的进一步延展。 2016年「新南向政策」提出后，台湾因着政治、经济与文化的布局考量，再度开始广招东南亚学生并积极在东协十国、南亚六国开设境外专班，在为产学结合服务和台资企业海外人力资源布局之余，亦赚取超高额学费。

二、国家治理下的非公民：全球化与国家疆界的张力

在新自由主义全球化时期，国家所力求的开放与资本、商品、人口的跨境流动，势必跟民族国家同样竭力维系的主权与疆界产生张力，因为国家主权与疆界是民族国家产生与存有的合法性之所在。于是，平衡全球化下的开放与国家疆界间的张力，是现今国家治理的重要关切。

边界并非只是地理上的，而是存在于所有进行着区分与排除之处。民族国家的社会内部本就存在着各式边界，这些边界正是认同／差异的生产者。社会中不同阶序的权力之间透过塑造体制的、话语的或空间的边界，区分「我们」与「他们」，从而维系各自的权力。在丛生的边界之下，一部分人占据了高阶的、集中的权力位置，另一部分人则不可能跟前者一样自由及平等地实践权力、分配资源。当然，所谓高位阶的、集中的权力不仅是个人，更是跨国资本主义、代议制等横行于社会间的权力单位。也就是说，边界即对社会空间进行控制与隔离的威权机制。

新自由主义世界里的跨境人口流动，并非均质的，而是有着跨国资本主义掌控下的流动方向与阶序。譬如，资本流向更高的受益的环境，资源流向更高一级的生产位置，商品流向更广阔的市场，人口流向更高劳动报酬（及更符合其他现代性欲望）的地方……全球自由市场之下，不同阶层的人在跨境流动时，有着不同的轨迹，在不同的轨迹上移动时要面对不同的政治、经济、文化的壁垒。而那些跨境而来的底层劳动力，往往会成为本地社会中底层之下的底层，甚至隐形的人口（比如无国籍居民、难民、失联移工）。他们之所以不被看见，并非只是因为他们的文化相异、收入较低，更是因为本地社会内部本来就存在的边界机制的运作──必须持续区分各式高位阶的「我们」与低位阶的「他们」，才能维系高位阶的权力。譬如，外来的底层人口是被持续地稳固在不具公民身分的位置，才能使他们更加不受法律保护的，也更加隐形的、更适合被本地资本剥削的劳动力。

在国际和区域政治经济格局中较高位的国家，是人口移入的方向。越来越频繁的人口的移入，也改变着国家对公民身分、公民权利、人权、国境管理等的判断和实作。纵使国家在新自由主义下有体制性的后撤，但仍然是社会内高权力位阶的行动者。一方面，国家为提升竞争力、为解决本地劳动力和商品市场困境，要开放人口移入；另一方面，民族国家想像共同体的合法性关键地来自国家疆界和种族划分的稳固。而边界机制的存在使得这些国家得以以此作为筛选的工具，再生产着国际的阶级差异。于是，国家给移入人口设置的迁移壁垒首要地便是国家疆界的边境管理政策：有些人要经历重重审查才能跨过疆界，有些人甚至被拒之门外。在本地的移民政策中，国家只给少数移民以公民身分，大多数移民成为非公民。民族国家透过移民条款、家庭团聚条款、庇护法与国籍资格条款等政策，为移民设下种种壁垒，限制其公民身分。而公民身分直接关乎人权、社会权与政治权等权利获取。没有公民身分的移民，不仅无法平等地获取社会福利等人权保障，也因无法进入主导着本地政治的代议制度而无法平等地参与政策演进。

并且，在民族国家发展历程中，公民意识已经成为共同体想像的、实作划分与排除的意识形态。人权被收拢进「公民权」范畴，在具公民身分的人群与不具公民身分的人群之间的疆界，除了决定了公民权的拥有与否，更衍生出丛生的族群、阶级与意识形态矛盾。透过国家安全的修辞、族群划分的修辞、移民社区的规画等政策的、话语的、空间的建制，国家执行着本地社会内部对移民的暴力。本地公民亦透过族群的、意识形态的、阶级的边界，执行着公民／非公民划分与排除。

三、非公民之间：资本家、外籍劳工、外籍配偶与境外生

当危机出现时，国家的治理对人民而言是否「有效」，首要地便呈现在边境管理的模式与效用，据此国家才得以维系国家的安全和共同体的合法性。比如，在战争或恐怖主义出现时，国家能否有效地甄别危险的人并阻绝其入国；在社会经济困顿和社会福利危机出现时，国家能否有效地阻绝更多移民抢夺社会资源。在COVID-19出现时，我们可以看到各国政府都在短时间内封闭国境。与此同时，我们也看到国家对不同类型的流动做出非常不同的处理，资本和商品仍然畅通无阻，人的移入则有着非常严格限缩的规定。台湾政府在疫情出现后便规定，有居留身分者仍可入境（除本国人与陆籍配偶所生子女及港澳籍境外生），但本国公民与外籍人士在隔离等防疫要求上有不同规定。在边境管理稍微放松时，首先被开放入境的是持商务签证的旅客和外籍移工，其后很久才是无居留证的境外生。这些危机政策中，交缠的即是国家对不同类型迁移者的需求与设定的差异。不仅是国家对不同迁移者的设想，实则更是新自由主义世界对这些迁移和迁移者的塑造，这些不同迁移者在本地社会的设想／功能／角色也在跟本地社会的意识形态相互建构。但总体而言，这些在世界人／物移动中处于低位阶的迁移者，往往是本地社会的非公民（外籍配偶在取得本地公民身分前也要经历一段非公民／准公民历程），不仅无法获取种种人权保障，亦被国家当作难以规训者甚至危机管理的对象来治理。

新自由主义垄断结构下的资本、原材料与商品向来可以自由通行，资本周边的商务旅客向来也受到优待，这些是国家要在新自由主义世界存续和竞争的命脉，其他类型的迁移者则是在这些命脉的支配下迁移的。具体到台湾，对国家而言，外籍劳工沿着往区域格局下高位阶方向的轨迹移动，他们是解决本地劳动力市场供应不足的主要生产者。然而，《劳基法》不适用于他们，他们亦处于台湾种族、阶级的种种边界下被排除的社会空间中。在台湾的外籍配偶绝大多数为来自东南亚和中国大陆的女性，也是沿着往区域格局下政治、经济与文化现代性位阶较高方向的轨迹移动，他们对国家而言首先是解决本地底层男性的生育、性、家务劳动与情感劳动困境的再生产劳动者，同时也是补充本地人力市场的生产劳动者。然而，他们在承担家庭再生产劳动的同时，他们的社会福利位置被捆绑于异性恋亲属制依附的户籍制度之下，亦因为母国文化与物质条件与台湾不同，而常常被视作文化上、道德上的异类。

其实，在台湾的境外生大多来自东南亚和中国大陆，跟外籍配偶处于相似的迁移构造，他们的首要考量不必然是在台湾或许会有怎样的收入，而是基于在东亚－东南亚区域中，对台湾有着更多的现代性想像。这种在新自由主义形塑下的现代性想像，成为他们迁移的欲望与驱力。对国家而言，境外生则与外籍劳工、外籍配偶截然不同。台湾设想中的境外生在本地不是重要的生产者或再生产者，而是高教产业和商品市场的消费者，主要功能是提升高教产业的国际竞争力，以及作为潜在的未来劳动者在本地或台资企业所在地的人力资源，但也因此并非在当下那么地不可或缺。

这些迁移者的处境同时关涉到后冷战的两岸关系、台湾与东南亚及中国大陆与东南亚的区域关系。除新自由主义构造外，台湾自二战后在国际间的主权问题，使得台湾对陆籍、港澳籍、其他国籍迁移者的政策受不同法律管束。同时，加上台湾政府与民众间的反共防谍的文化逻辑，才得以解释为何涉及陆籍配偶的婚姻、居留议题，以及涉及陆生的健保、返台议题，往往在政府决策和公众舆论中被当作攸关国家生计、台湾存续的争议议题。两岸间的各种流动，实际上塑造着不同迁移者之间的政治、经济、文化差异。流动于两岸的台商被视为「爱台湾」的、对台湾社会极具贡献的人，并且可以在台湾社会的政治、经济领域具决策影响力。流动于两岸的陆籍配偶和陆生，则因为这样的流动，而被台湾社会视为对国家安全、社会稳定和台湾意识形态的威胁。在台湾，个别国籍（如中国大陆及东南亚国家）的配偶在入境和获得居留权时接受的审查比其他国籍配偶要繁复、困难得多，陆籍配偶获得台湾身分证的年限比其他国籍配偶都要长。国民党政府为开放陆生来台启动修法时，来自政府内外的争议多围绕陆生会否是共谍，也只有开放陆生时民众才关切作为境外生的陆生是否会抢夺本地学生资源。原本就是纳入其他国籍居民的《全民健保法》，要纳入陆生时，却引发谁有资格是「全民」的争议。

四、面对非公民

在新自由主义垄断结构下，因为跨境流动的轨迹与壁垒，产生出越来越多的非公民。在各国内部，人权被收束和化约为公民权，公民与非公民的边界对非公民执行着权利、政治、经济与文化的排除。在COVID-19爆发后，台湾政府先禁止了陆生、港澳籍及无居留证的其他国籍境外生返台就学，后规定可入境的境外生一律得在防疫旅馆进行检疫；在后续边境管制逐渐放松时，先是开放无居留权却「有用」的商务旅客、外籍劳工等入境，后开放被认定为「中低风险」国家境外生返台，最后才是陆生。在整个境外生返台进程中，台湾社会的不同行动者──国家、政客、资本家和本国公民──对境外生的排拒，以不同方式显现了新自由主义构造下对生产与再生产的调动，及对非公民的治理方式。

国家第一时间禁止陆籍、港澳籍境外生入境，自然有当时疫情爆发地域的因素，但依国籍而非旅游史或接触史甄别入境者风险并非科学，亦包含了台湾边境管理的种族主义和冷战逻辑。国家率先开放作为命脉的在资本周边的商务旅客，后续开放本地必须的劳动力──外籍劳工，并优先安排他们入住防疫旅馆和集中检疫所。对于国家而言并非必须的境外生，被拖延到资本与劳动力之后，且境外生入住防疫旅馆时的订房困难与经济负担，不被国家理睬。实际上，境外生不只是台湾高教产业的消费者和提升国际竞争力的助力，也是实际的、较隐身的劳动者──不论是在大学内的研究工作、助理工作、在大学外的打工，还是在高教产业的产学合作名义下被迫进行的「假念书，真打工」；并且，他们也是未来的本地劳动者，及台商企业在大陆及东南亚的人力资源，是台湾提升全球人力资料布局竞争力的资源。但是，在疫情这一危机时刻，国家要稳固共同体的合法性，其首要任务便是及时且有效的边境管理，运用「国家安全」、「国民健康」的修辞操弄社群的边界，以维系国家安全存续。

我们看到两党政客也在境外生（尤其是陆生）返台事件中纷纷表态。因为作为非公民的境外生在掌控本地政治的代议制中没有位置，依靠选票存续的政客要么为高教资本、台商资本代言──支持境外生返台，以维持本地高教产业，并为台资提供潜在劳动力；要么为民族主义代言──反对境外「危机」入境，以保护本国人安全为优先；要么为现代性意识形态代言──支持港生返台并反对陆生返台，以维系台湾在东亚区域内的反共及民主意识形态的合法性。正如他们在过去十年间的开放陆生来台就学和陆生纳入健保的争议间的表态一样。

本地高教产业的资本家或资本周边人，自始便支持尽早让各国境外生返台就学。这首先是有从表面便看得到的要赚境外生学费的原因，境外生的学费是本地学生的1.5至2倍。更因为台湾高教产业在市场化方向上、在少子化困境中，必需境外生才能生存下去，以及进而提升在新自由主义结构下的国际竞争力。

疫情期间的台湾民众（本国公民）几乎一面倒地反对境外生返台，与境外生相关的网路空间充斥着「不要来台湾传播病毒」、「不爽不要来」、「滚回去」、「有种去中国维权」等等仇恨言论，以及「本国人优先」的话语。在危机时刻，本地社会内部的阶级、族群等边界似乎被暂时地超越了。垄罩人们的是本国人／外国人、公民／非公民、民主的／威权的划分，据此塑造出稳定的「社会安全」与共同体想像。同时，战后台湾社会的「恐惧政治」至今仍起着操弄作用，在日常生活中总有着不可预期的暴力──不论是战争还是「亡国」，中国大陆／大陆人的「入侵」可以随时激发个体的恐惧。尤其是当面临近几年的两岸紧张、同时面临一场由大陆爆发的疫情，「亡国」的恐惧与个人的「死亡」连结起来，恐惧政治成功地调动起对大陆人／陆生／陆配的绝对排拒。

事实上，不论是政客、高教资本还是本国公民的反应，不外乎都是基于国家在新自由主义之下对生产、再生产的调动，以及危机下的治理。在此进程中，不论哪一方对境外生作为非公民的指认，都凸显著台湾的公民与非公民在入境、居留、社会福利等权利上，以及种族、阶级上的区分。然而，本国公民以为凭借排拒非公民，就能因为「公民身分」而应被优先赋予「公民权」，实则是一个虚幻的泡沫。 「公民」身分并不像本地公民想像得那样可以保障自己的安全与健康；相反，国家之下的「公民」身分不过是国家调动生产与治理的修辞术，让本地公民加固共同体想像，依此维系危机下的稳定。

其实，越是在危机时刻，公民身分就越是不稳定，边界的效应越是凸显出来。在本地社会丛生的边界之下，危机之下各式人权、社会权与政治权愈发无法超越本地的阶级、族群、性别的划分，并不存在本地公民间真正平等的公民权──譬如他们在面对疫情下的行业与个体经济补助、高价防疫旅馆、对异议声音的压制、卫生资讯流通等面向时都处在不同的位置上。也就是说，公民身分本就是流动的，即便在日常，某些法律上的台湾公民会随时成为性别上的非公民、族群上的非公民或经济上的非公民……

因此，境外生权益小组以「非公民」来看待境外生（以及外籍劳工、外籍配偶、无国籍人士）在台湾社会中，因为公民／非公民的划分而在政治上、权利上、意识形态与文化上被排除的处境。纵使我们的行动大多直接诉求境外生的相关权利，我们并非限缩于为非公民争取到「公民权利」的权利论述与运动。我们的论述立足于对于非公民处境的呈现、对于公民／非公民差别待遇与社会疆界的批判，我们期待构筑「共同生活在台湾的社会成员」的基进视野，为台湾社会运动补足非公民的视野，亦是期待自身可以成为边界丛生的社会中让边界两侧的人们得以相互遭遇、相互对话的仲介者、翻译者。

撰文Kuo Jia

本文为境外生权益小组的小志序言