近五万的「社宅」：包租代管的资源与政策错置

近日媒体报导[1]包租代管月租金逼近5万元，揭露了包租代管的制度问题，内政部也随即发表新闻稿[2]回应认为是「极端值」。包租代管作为「社会住宅」的一环，由于并非政府直接兴建大规模招租，相对于日前明伦社宅三房型月租40500元（第一阶弱势户为36000元）饱受批评，却很少人注意到包租代管也有租金过高的问题。

事实上，目前包租代管月租最高可以来到45000元（第一阶弱势户为42800元），且尚不含管理费，高于目前所有直接兴建的社会住宅。

笔者认为，包租代管面临的主要困境来自被赋予了不切实际的政策期待，而由于政府怠惰于市场面改革，又造成案件数量严重落后。而政府的解方却并未对症下药，反而只想扩张基数，造成补贴的严重错置与滥用，失去了原本的政策美意。

原为补充社宅存量，却被外加了太多期待

由于台湾过去尚未兴办社会住宅，因此2010年社会住宅推动联盟初创期间，住盟便赴日韩考察将「包租代管」制度带入台湾社宅倡议。让台湾在直接兴建社宅达一定存量之前，先透过在市场取得屋源或空屋，作为社会住宅使用。

因此包租代管最主要的政策目的，是补充社宅兴建（尚无存量）与租金补贴（仅能帮助经济弱势）的不足之处，主要在大量社宅兴建不及前，能借民间租屋市场搭配租赁管理业者的专业经营，达成补充社宅存量的阶段性任务。

所以当前社会住宅政策目标的「8年20万户」中，有8万是预计采用包租代管的形式，由政府委托租赁服务业者透过「包租」或「代管」方式取得市场出租屋源或空屋做为出租的社会住宅，租给一定所得以下或弱势房客，并由业者负责日常管理。

包租代管引入台湾后，却被外加了更多「政策期待」，如政府希望透过包租代管引导空屋释出租赁，除了可以去化台湾过多的空屋，也可以将空置的住宅资源提供给有租屋需求的民众[3] ；同时，也希望透过政府的优惠政策发展一个独立、专业的租赁服务产业。

包租代管的困境：改革怠惰的苦果

但由于包租代管并非从无到有的「直接兴建」，而是必须在市场寻找当作社宅的房子，因此必须配合市场规则。而一旦要配合市场，政府试图透过包租代管改善市场面的目标就难以为继，甚至反过来因为市场面改革（持有成本过低、租屋黑市）长期怠惰，直接影响包租代管的政策推动。

对于本来没有在出租的屋主而言，空屋囤置大多数根本不是「没空拿出来租，需要有人管理」，而是这物件不适合在市场出租，或是屋主看不上租金这点收入。对后者而言，反正持有成本低，税金也不需靠租金打平，真得要赚钱就直接进行房屋买卖，自然就不会加入。

而对于本来就有在出租的房子而言，在「租屋黑市」的大环境下，多数房东逃漏税，当然也不想加入政府的计画增加自己被查过往逃漏税的风险。且包租代管提供的免税等优惠，对本来就逃税的房东来说，也毫无意义可言[4] ，因此对于本来就可以顺利出租房子的屋主而言，当然也没理由加入。

因此，透过「包租代管让空屋释出」或是「透过包租代管掌握租屋市场」的思维本来就是有问题的，现实状况反而是「如果空屋没有释出／租屋市场没有改革，包租代管就很难成长」。唯有透过市场改革使大量闲置空屋释出租屋市场，而原有孱弱的租屋市场又没有足够强健的体质能够承接时，包租代管才有大展身手的机会。

这种因果倒置除了造成案件数量上的严重落后（直至目前仅推动了12497户）外，也影响租赁产业发展的健全程度。由于屋源与民间动力的双重不足，一但补贴取消，业者将难以与屋主商谈合理的管理与服务费用，且房东是否仍愿意自掏腰包委请业者媒合与管理？业者是否仍能够有足够的案量于市场上生存？以笔者目前探询的结果，两者均不乐观。

笔者曾经出席某次会议，听到官员们说某场包租代管的房东说明会，只有一个房东来，官员们还是整个团队努力说服他一个人，最后房东被感动觉得是好事就加入。但若包租代管的优惠真的那么有用，怎么会只有一个房东来？

拒绝改革：弱势协助已不足，还放宽租金限制

面对上述困境，政府理论上应该积极对市场面进行改革，才能让包租代管顺利推动，如透过持有税的改革让房屋空置成本提高，才有足够多的空屋释出成为房源。但政府采取的方案，却是「撒大网捕大鱼」，把租金限制的门槛放宽，以增加可能的物件数量。

包租代管在第一期的时候，规定物件租金以22500元为上限。也就是以包租而言（打八折），租给民众的最高租金为18000元；代管（打九折），租给民众的最高租金为20200元。这两个价位都是一般户的租金，对弱势户的折数会更低（7折或5折），因此月租金仍得以保持在两万元以下的水准。

但在今年（2020）年初，中央在第二期计画中推出了「公会版」的包租代管方案，把物件租金上限开放至50000。这使得包租代管可能的物件数量的确得以提升，但新增的物件就成为「打完折还是很贵」的社宅。

更严重的是，包租代管的还规定7200元的房租补贴上限。也就是说，月租50000元的物件打七折是35000元，但因为最多只能补7200元，所以实际租金便是42800元。

内政部新闻稿宣称「包租代管高租金物件只占极少数」，但台北市长柯文哲也说「明伦社宅高价位的三房型是极少数」。在同样的逻辑下，内政部自己带头开放上限42800元的包租代管，却自认为有资格对台北市社宅租金大肆批评[5] ，笔者对此实在无法理解。

包租代管租给谁？与目标背道而驰的政策

包租代管应协助的核心对象，是在市场上「租不起」（经济弱势）且「租不到」（社会弱势）的群体。因为对于易受租屋歧视的社会弱势而言，即便有钱租屋，很可能还是找不到适合且愿意租给他们的物件。

因此成本上，包租代管更加昂贵，甚至长期而言远高于直接兴建社会住宅与租金补贴。在政府的包租代管第二期计画书中，维持租金上限22500元的「县市版」预计三年内开发15000件，编列预算34.6亿；而放宽上限至50000的「公会版」预计三年内开发5000件，编列预算11.6亿[6] 。与之相对的是，同样是补贴市场租屋的「租金补贴」目前补贴数量为120000户，预算每年约为56亿，单户成本远低于包租代管。

包租代管之所以如此昂贵的原因，是因为除了租金补贴仅补贴房客，而包租代管必须补贴「房东、业者、房客」三方，造成「补贴一户包租代管的预算，平均可以补贴两户以上的租金补贴」。

补贴昂贵不必然有问题，关键为既然投注资源如此庞大，政策是否有帮助到真正需要的群体。由于包租代管政府必须投入更多资源，且名义上亦为「社会住宅」。政府理应要求包租代管更加严格地照顾弱势群体，一般户较为单纯的经济需求则透过成本相对低的租金补贴给予协助，达成不同补助群体的「政策分流」效果。

但现实却是目前包租代管的弱势比例仅保留四成，若地方政府想要补贴更多比例的弱势，只能从中央固定的补助款项进行调配。目前政府「放宽租金限制」的作法，却与「逐渐保障更多弱势，一般户转为租金补贴」的走向背道而驰。

实际上这个作法唯一可以达到的目的，就是增加帐面上的案件数量。但却完全是「为了冲量而冲量」，即便因此增加帐面数量，也失去了政策原有的意义，不仅让弱势难以负担，更浪费了政府应该用在刀口上的补助资源。

结论：重新定位各项住宅补贴，回归政策目的

包租代管目前数量仍少，但若政府持续朝着8万户的目标前进，上述问题迟早会猛烈爆发，且届时将积重难返。笔者认为，面对包租代管的扭曲现状，首要解方应为盘整现有住宅补贴资源，并分别给予不同的补贴定位。

对于各项住宅资源较合理的定位具体建议为：

• 社会住宅应作为主要方案持续推动，并搭配推行多元兴办模式与创新性方案，其30%弱势照顾对象宜主要提供予对福利输送、无障碍需求高者，如下肢障碍、独居长者。
• 租金补贴应作为次要方案，积极投入预算资源，并主要提供予经济负担能力不足者，如青年族群、一般家户。
• 包租代管则是以易遭租屋歧视者为主要协助对象，如单亲、低收入、身心障碍，故数量应合理下修，视其为前述两者之补充方案。

除此之外，政府应重新确认目前包租代管的合理政策目标，市场面的问题必须透过市场改革解决。勿持续将不切实际的政策期待加诸于包租代管之上，反而以「冲数量」作为最高原则，不仅浪费有限的住宅政策资源，也离协助弱势的初衷越来越远。

[1] https://udn.com/news/story/6839/5108907

[2] https://reurl.cc/14yELQ

[3] 〈106年包租代管试办计画〉提及，「利用现有空屋1成(约8万户)，提供弱势家庭及就业、就学青年租屋协助，以补足兴办社会住宅(兴建：12万户)20 万户之量能。」 https://pip.moi.gov.tw/Upload/File/SocialHousing/包租代管试办计画.pdf

[4]加入包租代管还会失去数年的土增税减免，近期有买卖需求的屋主会更加却步。

[5]实际上，柯文哲的回应与内政部十分类似，认为户数只占明伦社宅一成的三房型也仅仅只是「少数个案」。

[6]两个版本的预算皆以「市场租金每月15000元」作为计算基础，实际补贴金额将远高于此。