桃炼四十五年：公害与两难

原「网页叙事与设计」课程作业，最后修订于1月30日

采访、撰文：秦李欣、梁景鸿、何汶

插画、图表：何汶

网页设计、程式（ 点此往网页版）：梁景鸿

乘坐巴士，在桃园炼油厂站下车，刺鼻的油污味即刻钻进鼻腔。越靠近桃园炼油厂，异味感越强烈。

皱眉、下意识想要戴紧口罩的动作，会被轻易辨识出不是本地居民。街道上慢行的居民、周边清理商铺的老板，却毫无波澜。

民众对这种味道习以为常的态度，就像无奈接受桃园炼油厂四十五年的存在一样。

桃园炼油厂近年空污持续，爆炸频发，形成公害危机。作为邻避设施，不同团体要求其迁厂，但困难重重。请居民搬离也十分不易，陷入两难僵局。台湾中油股份有限公司表示，民众环保意识提升，新址难觅，但承诺找到新址后，12.5年内完成迁厂。

桃园炼油厂迁址问题，多年悬而未决。 2020年3月10日，桃园市政府推出「桃园市国土计画（草案）」，提到炼油厂搬迁到新北市台北港一事。此举引起中油公司、新北市政府不满。后裁决仍应由经济部协调、督促中油厘定后续方向，办理迁厂可行性评估。

桃园炼油厂兴建于1976年，满足台湾北部地区所需油料，是台湾中油公司主要石油炼制厂之一。据桃园炼油厂，其每日提炼台湾1/3原油，加工成汽油和柴油等化工产品，日产能20万桶。

桃园炼油厂的地缘复杂性如何形成？除了迁厂，是否存在其他解决方案？要回答这些问题，先从桃园炼油厂兴建之初说起。

选址疑虑

桃炼的建立，被广泛认为没有土地规划的争议。 「1970年，桃炼厂选择近台北都会又人口稀少的地方建厂。随着高速公路建设，往返台北变得更加方便，人口逐渐密集。」这是支持建厂时居民聚落不多的一般说辞。 1977年桃炼设厂完毕并开始运转，台北都会区第一次工业外溢。短短七年，桃园人口成长七万人。直至1980年代末期，人口一直处于快速腾飞之中。

究竟决议建造桃炼厂时，当时的居民数量如何？后续人口数量又如何变化？

先从桃炼厂拨付给睦邻回馈金的三个区域来看，分别是桃园区汴洲里、龟山区南上里及大坑里。 1978年桃炼厂营运初期，汴洲里已有约3,400人，南上里与大坑里也各有超过1,000以上的人口数量。

政治大学地政学系副教授郑安廷表示，桃炼是特定时空背景下的产物，可以说当初选址时，桃炼没有顾及邻近6,000多名居民的福祉。

再以方圆5公里的距离来看，邻近的龟山区与芦竹区从1975年5万4千多人与4万多人，至今皆成长为近17万。桃园区人口则成长到45万以上，总计人口近80万。人口快速成长——政府没有限制民居迁入这些地区。

郑安廷说，七十年代很多公共建设大举兴建，桃园炼油厂就是因应当时供油需求而设置。郑安廷提及，中油曾表示，北部不能完全仰赖南部的炼油厂输送，所以选择现在的位址设厂，即龟山、桃园跟芦竹的交界处。

威权时代的规划思维

郑安廷表示，1970年代桃炼规划设厂时，并没有引起太大的争议跟反弹。一方面，当时的台湾仍处于威权时代，没有公众参与的概

念。另一方面，当时的石化产业在全世界都是正火红的产业，地方欢迎代表繁荣与发展的石化业进驻。少有国家考量到石化业将带来的负面效果，也尚未建立环境影响评估的观念。他认为，无法指责过去政府与工厂因应工业发展的作为。

桃园市汴洲里里长杨鑫坤对此表示不赞同。忆起1978年建厂初期，他说，当时是戒严的时代，政府考量的是军事风险。桃园炼油厂位于内陆，较不怕被共军袭击。但他认为，即使当时有军事需求，仍无法为政府漠视民生福祉托辞。

郑安廷以都市规划的角度说明，1968年，台湾开始推行都市计画，炼油厂在那时已经决定设厂位置，因此后来的都市计画将桃炼一并纳入规划。桃炼厂地域目前属于南崁都市计画范围。郑安廷说，此计划横跨桃园区、芦竹区与龟山区，晚于炼油厂设置时间。

1990年代以后，公民意识跟民主主张高涨，大众将目光转移到生活品质与环境保护。石化产业退潮、环保团体参与，有关桃园炼油厂的争议越来越多。

政府失职

桃炼建厂几年后，周围人口急速攀升。至今，仅是邻近的汴洲里人口数量已破8,000，南上里与大坑里各为2,000余人。不论是都市计画前，还是现在，政府都没有限制民居迁入。

（改了分段）桃园市议员简智翔认为，政府在80年代把桃园炼油厂设在汴洲里后，应该设法限制建商开发住宅，以及居民迁入受炼油厂严重影响的龟山、南崁、桃园区。

郑安廷解释，一般有邻避设施的地区，不会投入太多资源去建设与发展。但当初的桃园市政府为了都市进步，大量投注资金与执行区域计画，且没有限制居民迁入。他认为，市府需对当今的矛盾现象担负一部分责任。

中央政府的经济部与地方政府的城乡发展单位虽然都称为政府，但对桃炼的立场完全不一样。

经济部是中油的主管机关，其首要任务是提供台湾稳定的能源。郑安廷认为不迁动桃炼，对经济部伤害最小。因为中油具有独立性，只要没有违反经济部的政策规范，便很难强迫它迁离。前经济部长林义夫曾承诺让桃炼搬迁，却没有提出确切时程。

而昔日的桃园县政府、现在的桃园市政府，倾向于让城市更加繁荣。郑安廷明示，地方政府几乎都在鼓励不动产开发，因为这是都市发展的重要经济发展来源。因此，市政府没有因桃炼是邻避设施，降低周边区域开发比例。

桃园市政府近来着力于南崁地区，因为它是最接近双北都会廊带的地区。当居民被陆续引入当地，但桃炼这个邻避设施并没有因此离开，将给中油更大的压力。

公害：爆炸与空污

居民抗拒炼油厂的其中一个原因，是工厂多次爆炸。桃园炼油厂在过去25年内，共计发生8次爆炸火灾。 2018年的爆炸事故引起广泛关注，据经济部专案小组调查，事故原因是加氢脱硫工厂的炉管破裂。

中央大学化材系兼任教师林庆峰表示，桃园炼油厂多次爆炸的原因是人为因素。厂内有紧急应对程序，只有处理不当时，才会发生爆炸。他认为，事故可透过人工智慧等技术避免。简智翔拥有不同看法，他认为桃园炼油厂多次爆炸的主因，是提炼超级柴油的加氢脱硫机器老化，经久未用，重新运作后出现问题。

居民抗拒炼油厂的另一个原因，是工厂污染空气。

简智翔表示，管理空污是中油的本份。他同意这几年的情况已有改善，空气中的油污气味比早年稍淡。不过，他表示，空气中的油污仍对居民日常生活产生影响。居民放在户外的晾衣架，经一段时间未使用后，会有一层污油附着。

林庆峰解释，如同马路上汽车的废气一般，炼油厂排放的琉氧化物和氮氧化物，遇上水气就会形成污油。另外，他说，如果空污危害严重的话，铝门窗会氧化，出现白雾。至于桃园炼油厂周边带刺激性的气味，他说是芳香烃化合物所致，油品本身的硫醇也带臭味。

现有防灾与监测的缺失

杨鑫坤质疑桃炼存在的必要性。他说受疫情影响，炼油厂供油量下降，本来是二十万桶，现在已经降到十五万桶。简智翔也认为，台湾不缺桃园炼油厂主要负责炼制的超级柴油。

郑安廷则认为，疫情的确可能导致供需改变。同时指出，疫情期间台湾使用私有运具的情形有增无减。所以，炼油量是否下降还有待商榷。他认为，即使下降，也是特殊时期的现象，恢复往常以后，用油需求又会随之改变。

林庆峰则肯定桃园炼油厂的经济重要性。他指出，桃园炼油厂不仅满足新竹以北的油品需求，炼制出的产品也有多种用途。如航空、渔船的燃料油，以及加氢脱硫工厂提炼的硫磺，可制成半导体工业所需的硫酸。

除了桃园炼油厂的必要性存疑，现有防灾机制、监测疏失也让人忧心忡忡。

目前，桃园炼油厂的消防，由厂内消防队负责。林庆峰表示认同，他说化工设施的消防安全，涉及特定专业知识，由特定消防小队来处理比较好。

长久以来，汴州里居民没有参与火警联合演习，让杨鑫坤十分担忧。他认为，火警发生会造成居民混乱，事先没有联合演习将埋下隐忧。林庆峰则认为，厂内已设立至少120米距离的火警缓冲区域，有助减缓绝大多数火灾，联合消防演习的必要性不大。

回应空污的担忧，林庆峰表示，即时的污染数据，多年以来都没有超出标准。他说，中油在1991年设立的监测系统，耗费近两亿台币，能够依据气象状况，模拟即时污染情况。然而，简智翔指出，桃园炼油厂的污染物监测器，未设立在烟囱口，风向会影响数据准测性。

简智翔还提及资讯透明度问题。他说，除了重大爆炸事故，中油不会公布火灾纪录，居民缺乏了解爆炸情况的正式渠道。此外，桃园炼油厂目前只在空污检测看板公开数据，造成居民不便。记者发现，桃园炼油厂自设的空气污染监测网站，虽有在中油官方公布，但鲜为人知。

与炼油厂共存：改进措施

现阶段居民与桃炼共处的关键，在于是否处得好。降低公安事件发生机率，与妥善实施环境监测，并确保资讯公开透明，是中油亟待改善的重点。中华经济研究院研究员李永展认为，比起发送回馈金，倒不如做好风险管控，较能减低民众对于资讯的不信任度。

里长杨鑫坤多年来向中油提出设立警报推送机制，至今尚未实现。简智翔说，火灾发生时，居民应能像应对地震般，可以收到推送至手机的警示讯息。林庆峰说此举具可行性，不过厂房考虑的问题，可能是推送讯息的门槛为何，什么程度的火警需被广泛推送。

虽然认为厂方的即时排污数据具准确性，但林庆峰也强调需统计累积污染程度。目前当局并没有管制炼油厂的累计污染物排放量，也未曾调查、评估空污对居民健康的累积影响。林庆峰认为，需针对长期累计污染量做调查，确定危害程度。

另外，林庆峰强调，空污影响最严重的时候，不是桃园炼油厂正常运作的情况下，而是爆炸的时候。他认为，即使监控设备可以恒常监控烟囱的污染量，却难以侦测异常情况下，炼油厂对周边地区的污染程度。他说：「这样的情况不是很多，但影响较大。」

2018年，桃炼厂爆炸，现场浓烟滚滚。据当时报导，中油副总经理方振仁表示，环保单位立即到现场监测。他说，由于火势很快被控制，加上当天风速强又有降雨，燃烧产生的污染物很快被吹向外海，未超过排放标准。

另外，李永展指出，可以成立中立的共管委员会，由厂方、社区跟公正的第三方组成协调机制，监督数据准确性与公开透明程度，并透过社群媒体发送资讯，让居民保有知情权利。郑安廷也建议，居民与监管机关可以组成共管的治理平台。

被动的居民

杨鑫坤说，空污检测、爆炸警示机制，都可以做得更好。不过，居民关心的仍是迁厂。即使空污排放符合标准，污染数据、火灾事故更即时、透明地呈现，也不代表居民应该接受。他认为长久累计下，居民的健康仍会受损，这些公害对居民的影响没有消失。

自1988年，桃园炼油厂爆发第一次气体爆炸事故后，杨鑫坤多次参与中油说明会、抗议桃炼活动，也加入了自救会。他指出，近年抗议活动均由里长、邻长组织。这么多年下来，居民变得比较被动。

迁厂

自1990年代后期，希望桃园炼油厂迁离的呼声越来越大，土地规划的发言权也逐渐下放。至今我们以不同身分讨论这个问题，代表民众开始有能力介入土地规划。

但是，炼油厂迁移到任何一个地方，都会造成以邻为壑的局面。

桃园市都市局曾表示桃炼应搬到台北港，中油则认为因风向、地形等因素，台北港附近并不适合建造炼油厂。更遑论台北港附近也有居民，影响范围涵盖八里跟淡水。

李永展说，曾计划请桃炼厂搬到桃园溪边、海边，但大部分都已盖满工业区或是变成海岸地景。某次迁厂规划，也因桃园航空城建设第三跑道落空。杨鑫坤透露，最接近迁厂的一次，是1998年准备迁到彰化大城时，但因在当地发现白海豚，最终破局。

长久以来参与抗议活动的杨鑫坤说，以前中油很避讳被要求迁厂。 2003年，中油和经济部签署迁厂协议，承诺找到新场址就搬走。自此中油遇到异见，就用此免责。由于近年环保意识提升，不同选址都有对应的环评问题，找寻新址困难。

「水还是会回到它应该走的路，该怎么流就会怎么流。」郑安廷强调都市规划专业的重要性，认为中油自有理性规划步调跟路径，如果动用上层政治力量使中油被迫迁到不适合的地方，没人可以担负后续环境灾害责任。

迁居民

郑安廷不认为居民搬迁是个可行的选项，特别是后于桃炼设厂的居民。如果政府或中油提供其他近台北的住宅让这些居民搬迁，他认为这更不符合社会正义。

李永展表示，现阶段炼油厂或居民都不太可能搬走，一开始是相对比较少的居民先存在，炼油厂才选择这个厂址。若要讨论解决方法，李永展觉得炼油厂搬走最为理想。因为长久营运的炼油厂营，设备短期内无法更新。若能搬到新场址，或许能用最先进的设备，缩小设施面积或减少空污。

郑安廷也提及新加坡的情况。一般被认为以金融、媒体为主要产业的新加坡，实际上是东南亚最大的石化厂。为避免出现如台湾的争议，新加坡以填海造陆的方式建造工厂，发展玉兰工业港。虽然破坏生态与海底资源，但反观台湾一方面重视生态保护，一方面又不想要炼油厂与油罐车满街跑，郑安廷直指这是无解的空集合。

关厂

据简智翔观察，由于资本投入大，预期回报少，中油迁厂的动机不大，迁厂是一个假议题。他认为，面对台湾能源转型的趋势，中油比较可能的做法，其实是关闭桃园炼油厂。

杨鑫坤指出，近年抗争方向，是防止中油在桃园炼油厂厂区内建新的炼油设施，并让现有炼油设施减缩，希望中油在旧机器损坏报废后自然关厂。

「绿色能源普及后，中油也要跟着转型。」杨鑫坤认为，能源转型对中油施加的压力，比他和居民的抗争更大。桃园炼油厂是台湾唯一一个，设立在非石化产业区周边的炼油厂（六轻跟高雄附近都有）。他认为，桃园炼油厂是会被最快关闭的一个炼油厂。

李永展指出，能源政策的推动，及因应2050年近零碳排放目标，油品需求将大幅降低。郑安廷表示认同，他说，如果社会转型的速度够快，桃炼可能会降载，或是淡出都会区。到时炼油厂迁厂可能变为假议题，那时才是大众讨论炼油厂存在必要性的合适时机。

谈及关厂后的展望，杨鑫坤希望厂区转型为「孵化器」，成为创新行业的协作平台。他也希望保留和保护厂区内的生态，比如曾经被用作排水沟，但现存有罕见鱼种的清水廊道。

沟通不畅、资讯落差，是导致桃炼如今空间冲突的主因。

政府、厂房的持续缺席与互相推诿，让四十五年的争议成为无尽的等待，失望一点一滴地累积在居民心中。防灾机制、监管措施都有亟待改善的地方，然而突破僵局的第一步是双方坦诚的沟通。

桃炼冲突中，谁都不必是敌对的一方，除却沟通、合作，任何一方都不可能独善其身。以良好的沟通搭建对等的平台，用耐心和责任心共同维护，才是重建信任的良方。

授权条款CC-BY-4.0

鸣谢：

封面图提供：温福麟

桃炼航照图提供：国土测绘图资云

桃炼附近住宅资料提供：国土测绘图资云

桃园航照图提供：Google Earth

桃园人口数据提供：桃园市政府

桃炼灭火录像提供： Newtalk新闻

桃炼航拍录像提供：Youtube用户FLYLOOK

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