《香港第一课》20. 英国人留下来的制度为何九七后就行不通？

因为特区政府所处的社会、经济和政治环境已不一样。表面上，九七前的港英政府同样欠缺民意授权，受针对的却是九七后的特区政府，好像是民意对特区政府特别严苛似的。然而即使是同一套制度，在不同的时空可带来完全不同的社会反应。再者，特区政府对同一套制度的具体应用，也和九七前有明显差别。

其实港英政府也有出现过认授危机，六七暴动就是一例。六七暴动前香港有各种明显的社会不公，加上贪污横行警察滥权，为挑战政权合法性制造了客观条件。港英政府在七十年代成立廉政公署，又建立各式各样的社会保障制度，就是对认授危机的回应。到了香港进入九七前的过渡期，高速经济发展带来了表现认授，加上社会更关注九七后港人治港的实施，也缓解了港英政府欠缺民意授权的问题。

来到特区政府，先是连续七年的经济萧条打破了原来的表现认授，制造了社会对政府能力的严重质疑。而九七后港人治港承诺一一落空，政治改革前路越见渺茫，也加剧了政府的认授危机。再者，过去港英政府各种疏解认授危机的手段在特区时代也纷纷变味，问题就被进一步扩大。

港英政府有一个常用的疏解认授危机手段，学界称之为「行政吸纳政治」。香港政府的运作除了受立法会的监管外，尚有数以百计大大小小的委员会协助决策或提供意见。举个例，要改变土地发展的用途，要先经过城市规划委员会的审批。若对环境影响评估的结果不满，又可以找环境影响评估上诉委员会小组。这些委员会的存在要追溯英治的历史，当时港英政府明白到任何的公共政策都有机会引起社会不满，而港督本身既非民选所以认授始终有限，与其让不同利益在政府以外争吵，不如将它们都纳入为管治制度的一部分，一方面让其代表人物感到被政府尊重，也减低对政府带来的压力。例如一些比较有名望的专业人士，可委派他们成为该界别的咨询委员，让他们预早为政策制订提供意见，到政策推出时他们也会帮忙推销，借助他们的声望让业界较易信服。

这些手段要行得通，当权者首要意识到自己的管治地位并非必然，并要有一定的智慧和胸襟，有技巧地平衡不同立场和利益。然而自特区成立以来，这个港英政府的管治法宝在特区政府的手中明显走样。各项任命和前文提及行政会议和问责高官的情况一样，变成了排除异己或回报忠诚的手段。以青年事务委员会为例，本来是六七暴动后成立，原意是让政府能在官僚体系外更直接地听到年轻人的声音，以求尽早回应年轻人的诉求，以免社会动荡重现。现在的青年事务委员会却被舆论讥为「富二代委员会」，不少委员都是城中富豪的后裔，委员会成为他们刷履历的地方。现任主席刘鸣炜就是富商刘銮雄的儿子，曾在谈及年轻人置业困难时建议他们应减少去日本旅行多作储蓄，又向记者大谈自己十岁时曾收父母十万元现金作生日礼物，被广泛批评为不切实际和不能理解年轻人的真正需要。

另一个相类似而同样在特区年代变味的制度，就是授勋及嘉奖制度。港英时代在香港有杰出贡献者，可获大英帝国勋章，如官佐勋章（OBE）和员佐勋章（MBE）等。其中得到骑士爵位者，可终生冠上爵士或女爵士头衔（俗称「阿Sir」）。这些荣耀当然也是政府拢络人手的手段之一，但条件时过去的授勋者都是德高望重，这样未来的授勋者才会感到与有荣焉。来到特区时代，同样的制度却引起很多争议。例如香港工会联合会的前领导人杨光虽然在六七暴动期间担任斗委会主任，却在二零零一年获得特区最高荣誉的大紫荆勋章，引起公众哗然。即使是较不敏感的人物也一样引起争论，如艺人安德尊因为服务老人而两次获得特区荣誉，反而曾任香港乐施会总干事而且一直推动盲人平权的庄陈有，则至今从来未获特区嘉奖。有评论就认为这可能和安德尊愿意公开支持建制阵营，而庄陈有则和民主阵营友好有关。当嘉奖变得亲疏有别，也就失去了原来提高管治认授的功能。

当任人为亲而非用人唯贤的问题蔓延至一些法定组织时，其决策就不免会招来政治盖过专业的质疑，公众会认为他们的决定并非出于客观判断，而只是为了替行政长官的政治立场护航。例如梁振英在当选特首之后，便在香港大学的校务委员会当中安插多位与他关系友好的人士出任委员。到了曾多次公开批评梁振英的知名法律学者陈文敏被推荐成为港大副校长时，遴选工作便出现众多转折，最后任命被校务委员会否决。事件当中与梁振英友好的委员的表现受到广泛质疑，反对任命的理据错谬百出（如声称陈文敏没有博士学位所以不合资格，但许多世界知名的法学院都曾有没有博士学位的院长），为香港大学的学术自主带来严重挑战。

效忠先行的逻辑一层层的推下去，最终做成咨询政治的失效。港英政府自知其管治没有选举授权的基础，往往会通过各种公众咨询活动来收集市民意见，让大众感到政府虽然不是由自己选出，但最起码重要的决定还容许市民一定程度上的参与。同样的套路在九七后却明显失效，虽然各式各样的咨询会、聚焦小组、居民会和业界会议越办越多，许多政策都是政府自以为已经取得大多数人的共识后才提出，结果还是受到排山倒海的反对而要搁置或收回。当中的问题，在于这些咨询已经变质，成为上述一众亲建制阵营的宣示效忠的场所。近年每当有公众咨询，也会有亲建制阵营的团体动员支持政府。在市民眼中这些咨询活动就形同只是为政府制造支持的舞台，自然失去原有笼络民心的功能。

当公众开始对各法定组织和公众咨询产生怀疑，政府运作便变得举步维艰。近年最明显的例子，是医务委员会改革的争议。医委会是香港医学界自我监管的组织，负责发牌给医生和处理对他们的投诉。改革的其中一项建议，是引入由病人组织互选的代表，以回应社会对「医医相卫」的质疑。然而由于新增代表仍须经行政长官的委任，在香港大学政治干预的阴霾下，舆论担心将来的行政长官会「有权用尽」，把象征性的行政长官委任权变成实际介入的权力，借机会让政府可以把揽过半数的医委会席位。在公众对政府的高度不信任之下，本来社会各界都认为有必要进行的医委会改革，在立法会审议的最后阶段被迫搁置。

值的注意的，是就算特区政府想如实执行九七前的一套管治模式，实际难度也大了很多。首先，商界利益本身也在碎片化，政府讨好一个利益集团的后果就是换来其他利益集团的围攻，过去数码港和西九文化区被指责为地产项目的批评，很大程度上来自那些未能分一杯羹的其他开发商。而随着社会贫富悬殊越来越严重，上流社会越来越被视为脱离大众，成功拉拢商界利益不见得可以帮助政府介入社会，反而引来官商勾结的指控。选举政治和公民社会的成熟也使得今天的官民关系和港英时期相去甚远，民意早已不甘于由这些委员会来代表自己。

与此同时，由于行政长官基本上是由商界利益所选出，而这些利益于投票时主要也是听命于中央政府，于是特区政府驾驭商界利益的能力也显得不如港英年代。毕竟，这些商界利益本身各自和中央政府有所联系。如是者，过去港英时代政府与商界结盟管治香港的政治经济结构，在九七之后已经得明显过时：特区政府既不能团结商界支持其政策，又反过来让民间觉得政府处处被商界所胁持，过去港英政府在社会中的超然地位固不复见。

另一个变调的认授基础是公务员系统。当行政长官的权力来源和实践在制度上有明显缺陷，由行政长官委任的行政会议成员、政治任命官员以及咨询和法定组织委员接连出现问题，委任制度以外的公务员系统亦未能幸免。自特区成立以来，香港政府最常见的一个批评，正正是「公务员神话破灭」。在英治时代后期，公务员队伍往往被赞颂为「高效廉洁」，在东亚地区首屈一指，甚至被誉为公众利益以及香港制度与核心价值的守卫者。然而特区后，各种施政失误一浪接一浪，市民对政府的不满每况愈下，公务员的能力也越来越受到质疑。

香港有超过十六万名公务员，而政治任命官员只有数十名，真正领导政府日常运作的实为政务职系数百名的政务主任(AO, Administrative Officer)。大学毕业生能成为政务主任的话，会被视为是天之骄子。政务主任一入职的月薪便有约港币五万元，另加各类福利津贴，比起一般大学毕业生只得一万多元的月薪无疑是极为吸引。近年来，每次招考均引来了过万人应征，尽管每次招收的名额只有数十人。不过，近年来投考人数的跌幅却相当明显，舆论也开始怀疑担任政务主任是否一份好工作，后面也和公众对政府的不满相关。

要理解香港公务员系统面对的挑战，先要理解公务员守则当中「政治中立」的要求。 「政治中立」一词往往会被认为是大公无私的表现，能够超越党派立场来思考，从社会的整体利益出发。但在实际的政府运作当中，「政治中立」的真正意义是要专业地执行上级的任务，不同意可以事前提出，但决定后便一定要服从。只要不违法，必须照做。在英国政党政治的传统当中，「政治中立」可确保无讲由哪一个政党上台执政，公务员团队都会专业和忠实地提供服务。但香港作为中国的一个特区，共产党在中国的执政地位不容挑战，「政治中立」便等于把公务员系统变成中共政权在港管治机器的一部分。

在此意义下，市民对公务员团队的不信任就很容易理解了：即使是以依法执行职务为名的政府行为，也很容易受到质疑。因为在一个非民主制度之下，所谓的「依法」也只是政权自我维护的延伸。在这个制度之下，公务员有三个选择：一、有政治野心的，可选择主动配合政权，希望获得赏识，有日晋身成为问责高官；二、坚持己见的，面对自认为不合理的决定，只有辞职一途，不可拒绝执行；三，利用官僚系统的惯性作消极抵抗。例如上级要求做某件事，下属可找去一百个要考虑的面向，然后仅仅是走程序便把时间消耗掉，到时候外在政治环境说不定已经改变，使得上级的要求也会因而失效。

说到这儿，问题又回到管治认授的讨论。 「民无信不立」，香港市民对香港政府的严重不信任，已经影响到其日常运作，而这归根究底出于政府没有更新管治认授的方法。

拉阔一点来讨论，九七前香港人对未来的恐惧，很大程度上建基于八十年代或以前中共在中国大陆引发起的各种政治动荡。与此同时，八十年代的香港正处于快速发展的阶段。于是乎，所谓的「五十年不变」，即把当时理解中的中港差异凝固，就被理解为保护香港人生活模式的可接受做法。

来到今天，不难发现这种想法严重地与现实脱节。今天的中国已不是八十年代的中国，当时的中国尚在争取世界各地前来投资，今天的世界反过来担心中国在海外投资带来的影响；今天的香港也不再处处讲求经济增长，年轻人更强调的是生活和身分的问题；当时香港的担忧往往以「社会主义中国」和「资本主义香港」对阵来理解，而中国大陆的经济改革往往被假设会最终引发政治改革；今天的中国大陆却由「国退民进」变成「国进民退」，并实行一套无远弗届的国家资本主义，而中产阶层由于成为既得利益者，由下而上的政治改革仍属空谈。换言之，九七前港英管治所处的时空背景，和今天的已经差天共地。

不少公共行政的学者都不约而同地指出，战后香港的管治制度虽然不民主，但在中国威胁面前会做到自我克制，主动消除滥权，致力为华人社会提供良好管治。换句话说，九七前的善治并非纯粹英国出于菩萨心场赠予香港，而有地缘政治的考量在其中。来到九七之后，中英二元权力结构不再存在，公众对管治认授的诉求却有增无减，管治制度理应从集权者的自我约束转变为民主制度的互相制衡，才能面对新时代的需要。当这改变没有发生，管治就出现各种断裂。

九七前的政治和社会环境使得港英政府能面对其管治认授的挑战，把同一套系统放到今天，无论是香港所处的政治环境或是香港社会本身都已变得大不一样，同一套的制度在今天失效十分合理。如是者，「五十年不变」便从一个保证变成了一种咀咒，阻延香港本来应该面对的改变。以为接收了英国人留下来的殖民管治框架，换个头目据为己用，便可以顺利管治香港社会，是个相当错误的想法。要解决香港今天的管治问题，不能再走过去殖民地的旧路，而该直视一国两制运行二十年来所揭示的制度性问题。

伸延阅读：
曾锐生（2007）：《管治香港：政务官与良好管治的建立》，香港：香港大学出版社。
李彭广（2012）：《管治香港：解英国解密档案的启示》，香港：牛津大学出版社。
Scott I (2003) The Disarticulation of Hong Kong's Post-Handover Political System, in Sing M (ed) Hong Kong Government and Politics . p. 663-694
Fong B (2015) Hong Kong's Governance Under Chinese Sovereignty: The Failure of the State-Business Alliance after 1997 . Routledge: London and New York.

网上资源：
立场报道（2015）：〈梁振英同路人占领公职〉：立场新闻，2015年1月16日， https://thestandnews.com/politics/ 梁振英同路人-占领公职/ 。