囤房税该怎么做?台湾居住正义的必经之路
这是与老板共同发表于去年九月的旧文,主要是针对当时沸沸扬扬的囤房税提案作一个完整论述。但即便已是去年的文章,里面提及的论述我认为到现在为止都仍然适用。
今年5月,有网友在公共政策网路参与平台发起「应课征空屋税」的提案,反对「有钱人将房屋当成投资标的」,每人超过一房即课以重税,于短短13日之内就达到5千人次附议门槛。
不止民众不爽,地方政府也看不下去了。台北市政府本月初召开「 居住正义2.0」记者会,市长柯文哲担忧「若解决不了台湾高房价问题,今日香港就是明日台湾」,呼吁中央应推动房产税制改革,主张单一自住轻税、多屋重税,让住宅回归居住使用。紧接着,时代力量在本月16日于立法院提出《房屋税条例》部分条文修正草案,拟采累进税率方式,提高持有多屋大户的房屋税,以遏制囤房风气。
前述一连串的提议与修法主张,都指向了一个共同现象——空屋——皆认为释出房屋使用将有助居住问题缓解。
那么,到底台湾有多少房屋正空置着?这些空屋都在谁手上?空屋与当前居住问题又有何关连?以及,怎样才能让空屋转为居住使用呢?笔者作为长期倡议居住政策改革之一员,特撰文提出分析与建议,并就住宅政策改革路线就教各方。
拥房越多者,空屋率越高
在进入整个讨论前,应先区分「空屋」与「余屋」两者。空屋是指市场上低度利用或不使用的住宅,余屋则是指建设开发相关公司所持有的未销售(滞销)住宅。
先从空屋谈起。台湾的空屋数量最准确的资料是「人口及住宅普查」,但该普查每十年进行一次,在最近一次的普查(2010年)当中,台湾的空屋高达155.5万间,空屋率为19.3%,将近每五间房屋就有一间是空屋。
在未进行普查的年份,则是以「低度使用(用电)住宅」作为空屋的推估数据,由于其数量均远小于前述普查,官方较乐于引用,但即便如此,2017年透过低度用电住宅统计出的空屋量仍达86.4万间,空屋率10.12%。其中属居住需求较高的六都计有54.5万间,占整体空屋六成三以上。
另依据财政部的住宅总归户资料,台湾拥有四屋(含以上)之家户,约32万,共持有约162万间房屋;如再计入拥有三屋者,则达297万间,占(个人持有)住宅存量的37.6%。若与前述低度用电户资料比对勾稽,将赫然发现:持有屋数越高群体,手上持有低度用电的空屋比率就越高,持有四屋者,其空屋的比例超过40%,五房含五屋以上者,则高达50%-60%。至此,可合理推论,少数的多屋者是全台空屋来源之大宗。
余屋剩越多,房子卖越贵
接着来看余屋。同样依据官方统计,2017年第四季,全国余屋数逼近7.5万户。另就区域来看,在房价最难以负担的双北,余屋计有19,395户,占了26%。
又单看数量是不够的,另根据政府所公布的房价指数与余屋数量,全国余屋数从2012Q4的2.3万户,来到2017Q4的7.5万,短短五年之间翻了三倍以上。若再对照同时期房价趋势,我们可清楚的看到,余屋数量与房价呈现违反经济学供需常理之现象,卖不掉的余屋越来越多,竟然房价也越来越贵。
税制是大量空、余屋的主因
为何台湾的空屋数量如此惊人?且空屋数量过多的状况下,建商仍持续开发兴建让余屋数量不断翻倍,而且价格还高居不下?其中关键原因,莫过于台湾不合理的住宅持有税制。
首先,由于公告地价与房屋评定现值与实际价格落差过大,造成台湾的名目税率虽然与国际标准相差不大甚至略高(住宅1.2-3.6%不等),但实质税率却极低(仅约0.13%),约为美国的十分之一,是标准的「看到吓死人,收到笑死人」,养房竟然比养车便宜。
其次,则是对持有房屋的课税标准过于宽松。根据《自住房屋认定标准作业原则》,夫妻与未成年子女持有超过三户才会被认定为「非自住」,适用较高税率。但即便如此,全台湾也仅有台北市、连江县、宜兰县真的有采行「房屋多税越重」的差别税率,其余县市则不管坐拥几间房,仅以略高自住的1.5%税率课征。
正因持有税偏低,且「多屋」与「自住」税赋无甚差别,个人买房倾向空置求转手获利,建商盖房宁可余屋待价高出售,近百万空余屋就这样积累而来。
因此,笔者与许多人持相同看法,面对大量空余屋闲置现象与衍生之问题,应当透过提高空余屋持有成本(以下称囤房税),合理市场的供需机制,以有效去化空余屋,让住宅回归居住使用。
为何要对空余屋课囤房税?
有人会说,即便大量空余屋是事实,但那是持有者的财产支配权,干卿底事,为何要课囤房税?这就必须回到「经济外部性」与「居住是民生必需」两个面向来讨论。
首先,我们必须指出台湾居住问题——以高房价为核心——的特殊性,并非是供给不足的问题,而是住宅市场扭曲的外部性效应。扭曲何在?房价高涨与大量余屋竟然并存,租屋难求与大量空屋却未互通,即供需无法接轨。外部性为何?那就是造成「房子拿来炒不是用来住」,无壳蜗牛买不起、租不好!
高房价买不起无须赘言,2018年(Q3)台湾整体房价所得比为8.82倍,台北市14.07倍,新北市房价所得比则为12.14倍,皆远超过国际公认合理标准。
那买不起那租屋可以吧?根据内政部统计,台湾租赁市场规模约为整体住宅市场11.3%,远低于欧美等先进国家25%~50%的比例,且租金指数近十年来不断攀升。
依台湾劳工阵线的调查,以2016年的全国薪资中位数收入推算租金所得比,台北市占比高达58%,新北跟桃园分别为30%、25%。又上述买不起、租不好现象,受害最深的莫过于青年世代。
其次,我想绝大多数人应该会同意,纵使住宅具投资获利的「资本财」性质,但更重要、更优先的功用应该是满足居住使用的「消费财」功能,即住宅是不可或缺的民生必需品。那么,当住宅此种民生必需品出现大量囤积空置,是否应该介入处理呢?
事实上,对于囤积民生必需品,我国政府是会干预介入的。行政院辖下有「物价督导小组」,可依据《农产品市场销售法》、《消费者保护法》予以处罚,甚至是用《刑法》251条规范「囤积民生必需之饮食物品或农工必需品,无正当理由不应市销售者,处三年以下有期徒刑」。
对比近年来政府对若干民生物品态度,我们不禁要问,果菜价格涨要抓菜虫,卫生纸短缺要查通路,但同样作为民生必需品住宅,大量囤积闲置却可以置若罔闻,这不是非常奇怪吗?
囤房税对居住政策之效益
进而言之,就居住政策面向,囤房税对购屋市场、租屋市场之健全,乃至政府推动中的包租代管,也将带来积极正面助益。
就购屋市场,目前余屋数量过多、开发浮滥,俗话说「没有卖不出去的房屋,只有卖不出去的价格」,若透过囤房税让建商持有成本提高,不再囤屋居奇,让供给真正进入市场,回归供需机制让价格回落到相对合理区间。也就是说,在购屋市场的层次上,囤房税的效益是「去化余屋、活络交易、合理价格」。
就租屋市场,目前租屋供不应求、租金上涨,让许多租屋族不堪负荷,或只能选择承租低品质的房屋。一旦实施囤房税,将促使多屋者愿意将空屋出租以弥补其租税支出,从而借供给增加让租金涨势趋缓,且有助淘汰市场上窳陋违法的隔间与加盖物件。也就是说,在租屋市场的层面上,囤房税的效益是「扩大供给、抑制租金、提升品质」。
另就政府正积极推动的包租代管,由于现行机制是「只有萝卜不出棒子」,参与计画的多为原本就有出租物件的房东,而少有从空屋释出的状况,致使成效远不如预期。
如有囤房税,大量释出空屋将成为其扩展达标之利基,顺势也能为萌芽中的租赁产业迎来新生。也就是说,在包租代管推动上,囤房税的效益是「政策达标、产业发展」。
囤房税该如何推动?
虽说课征囤房税合理且有效益,但推动上绝非易事,最棘手的是既得利益的反对,这将包括建商以及少部分拥有多房者。建商对政府施压的本事无须怀疑,多屋者虽占少数但多为具社经影响力者。是故,这些年来对于空余屋问题的讨论,始终是只闻楼梯响,便再无下文。面对此,囤房税怎么推呢?以下说说我们的看法及建议。
一、清楚界定对象,缩小影响面
就对象界定,须知空屋余屋所针对的目标是不同的群体,前者为多屋者,后者为建商,那是要先处理「空屋问题」还是「余屋问题」,抑或想一并处理,值得仔细评估。
以先前出师不利的「实价登录2.0」修法为例,同样涉及建商与个人两种群体,遂出现建商实为反对「预售屋即时登录」使其丧失操纵资讯、操弄价格的空间,但却假「区段化、去识别化」将造成民众隐私受损、安全堪忧等理由大肆贩卖恐惧,营造出社会多数反对的假象,从而阻挡法案推动。
另之前台北市亦曾针对建商余屋施以囤屋税(缩短销售期),惟不久后便以议会翻盘、市府退让告终。前车之鉴不远,我们建议囤房税推动应「分而治之、先易后难」,可采空屋、余屋分期处理,且现阶段应以空屋为优先。
承上,另就缩小影响面部分,囤房税在处理空屋的适用对象也要衡量。根据前述的全国总归户资料,如以拥有四屋(含以上)者为对象,受影响比例仅为3.94%;若将标准下修为第三屋起认定,影响比例提升至9.65%,虽说可涵盖空屋数量会较多,但反弹力道则近三倍。循此,我们认为初步能以拥有四屋(含以上)者为囤房税课征对象,不失为一种务实之考量。
二、闲置重税、出租轻税
为利囤房税推动之正当性,应厘清此一税制改革之目的。笔者认为,并非基于财政需求要增加税收,也非仇富要盘剥多屋者,而是为有效促成空屋释出转做居住使用。基于此,就具体的税制设计上,建议基本原则应是「闲置重税,出租轻税」。
具体言之,自第四房(非自住)起,采累进方式大幅提高其房屋税率,房子越多、税率越高;相对地,该屋如出租供居住使用,则可适用减免优惠。
此作法的有几个优点,首先,表面上是大幅提高多屋者持有成本,但实际上是以避税为诱因让空屋转作出租;其次,不会陷入「空屋如何认定」的技术争议,不再是政府要证明屋主空置,而是要屋主自己提出租赁资料证没有空置;最后,只有仍坚持空置的屋主才会被大幅加税,将影响面从3.94%缩减至更小。
举例如下(以下税率仅为假设模拟),如某A持有七间房屋,扣除三间认定自住外,第四、五间房屋税从现行1.5%拉高至3.6%,第六、七间至4.8%。但如果他愿意将自住以外的四间房子出租,则不采累进维持如现行1.5%税率。又其房屋愿意加入政府包租代管或出租予领取租金补贴者(公益出租人),则比照自住税率1.2%。
请问,持有三房以上屋主为避免税赋大幅提高,他们会怎么做?试想,他们手头上162万房屋(适用囤房税约70万间)有一定比例进入租屋市场后,会有怎样的效果?
三、配套针对租赁所得税制进行改革
鉴于台湾绝大多数个人房东(占市场供给绝大部分)隐匿出租逃漏税之事实,使租屋市场黑市化难以健全发展,建议配合囤房税的推动,我们也该进一步思考租赁所得税制的改革。
改革的思路延续同样的逻辑,不是要增加税赋(反正房东逃漏税从来就是如此),而是要配合囤房税将扩大租屋市场之力道,一并让租屋市场去黑市,促成房东主动登录租屋。建议采「萝卜」加「棒子」方式处理:
萝卜是,推动「租屋所得单独课税」,与所得税脱勾并采单一税率,大幅降低占市场大宗的个人小房东租金税赋(特别是并入其他所得导致税率累进),鼓励诚实申报。
棒子为,搭配前述税赋调整,另就房东租屋申报设定落日条款,明订过去逃漏税既往不咎,然后续如查获则予以重罚,促成租屋登录落实。
囤房税为居住政策无可回避一环
最后,有必要就住宅政策改革路线问题,对囤房税做衍生补充厘清。
住宅问题改革必须是购屋市场、租屋市场、 社会住宅「三管齐下」,缺一不可。又相对于购屋市场、租屋市场的改革,社会住宅因未直接触动既得利益,阻力最小,可作为改革推展的第一步,故自2010年起,我们便积极倡议社会住宅,并持续关注参与迄今。
因此,我们对近年来,特别是蔡总统任内,政府对兴办社会住宅努力与成果予以肯定,意即,台湾住宅政策改革的「第一步」已经踏了出去。毋庸置疑,「八年二十万户」社会住宅目标绝对要持续推进,然即使达成,也仅占住宅存量2.2%,就政策意涵论,系建构台湾的「居住安全网」,让被购屋与租屋市场排除的青年与弱势群体,至少有阶段性的安居之所。
若进一步论及让社会住宅扮演「市场调节」角色,促成民间租屋市场价格合理与品质提升,有效舒缓会抑制房价上扬,那就非得累积至一定规模,例如OECD国家平均社会住宅比例超过10%,由于差距甚远,实非现阶段有意义的讨论课题。
又即便如荷兰、香港等社会住宅比例达30%,还是有其居住问题,如荷兰的近年来遭遇房价与房租上涨压力,香港更是身陷全世界公认最严峻的高房价问题。这些经验提醒我们,居住政策只有社会住宅是不够的!特别是,台湾在购屋与租屋市场相关机制仍与国外相去甚远,如交易资讯透明、大量空余屋闲置、租屋黑市等课题。敢问,难道于社会住宅跨出第一步后,其它改革就此裹足不前吗?
今年无壳蜗牛运动届满三十周年,平心而论,过去三十年来,政府针对住宅问题并非毫无作为,但始终未直面弊端、回避制度改革。放眼未来,如不愿下一个三十年继续延宕蹉跎,毫无疑问,空余屋问题的解决必定是其中举足轻重的一块拼图,也是实现居住正义无可回避之挑战。
我们还要继续拖下去吗?
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