边野古美军基地填海造陆工程乔不拢，日本中央提「代执行」诉讼对抗冲绳县府

驻日美军位在冲绳县宜野湾市的普天间基地（普天间飞行场），饱受冲绳民众反弹，日本当局决定扩大名护市边野古的驻日美军「史瓦普营区」（Camp Schwab），填海造陆打造「边野古」驻日美军基地（下称「边野古基地」），将普天间飞行场的起降业务转移到边野古。然而，边野古基地预定地东岸后续发现地盘不稳，必须修改工程设计，在冲绳县府批准施工计画变更案之前，中央政府不能继续在东岸施工。

双边经过一番攻防，日本中央政府在10 月5 日正式向福冈高等法院那霸支部提出「代（为）执行」诉讼，呼吁在10 月20 日前第一次开庭便结审。一旦日本中央政府胜诉，这将是2000 年修改《地方自治法》以来，首次由中央政府代替地方政府执行地方政府业务。

就目前的局势看来，冲绳县府屈居下风，高等法院非常可能判冲绳县府败诉，让日本中央代替冲绳县府批准边野古基地工程变更案，直接开工。就算冲绳县府决定上诉最高法院，在判决出来之前，日本中央可以「代为执行」继续施工。

修法以来两次「代执行」诉讼都和边野古有关

日本自2000 年修改《地方自治法》后，由地方政府主责的业务分成「自治事务」与「法定受托事务」，「自治事务」是地方政府的权限，「法定受托事务」则是中央政府委任地方政府负责业务，所以当地方首长怠于处理「法定受托业务」时，日本中央政府可以向法院提出「代执行」诉讼，要求法院让中央政府拿回这件业务的主导权，代替地方政府执行。

这次边野古基地填海造陆工程变更案，就属于「法定受托事务」。

由于「代执行」相当于日本中央政府（国家）剥夺地方自治权，中央与地方不再是对等关系，所以「代执行」是不得不的最终手段。也因此，自从2000 年修法以来，在今年以前，日本中央政府只有提过一次「代执行」诉讼，而且当时的争点也是边野古基地问题。

当年日本政府停工、双边达和解

当时（2015）时任冲绳县知事的翁长雄志驳回前任知事批准的填海造陆工程案，对此，日本中央政府向法院提出「撤销翁长雄志驳回批准」的诉讼案。最终，高等法院驳回日本中央与冲绳县的诉求，而日本中央政府与冲绳县府在隔年（2016）达成和解，日本中央即刻停止施工，并没有走到日本中央「代替冲绳县府执行」这一步。

普天间基地与边野古填海造陆

回顾边野古填海造陆的源头，就得谈到冲绳县宜野湾市的普天间基地。

普天间飞行场紧临民宅，当地民众饱受飞机起降的噪音困扰、坠机事件频传，再加上1995 年9 月驻日美军强暴国小女学童案这根稻草，引爆冲绳县民反美军基地情绪。

冲绳县民不满冲绳主权回归日本后，冲绳仍有大量美军基地，驻日美军在日本境内的分布不成比例冲绳县面积占日本全国0.6%，却有7 成驻日美军机构都在冲绳。冲绳县民希望减少或移转冲绳境内的驻日美军基地，在这个背景下，紧邻民宅、被誉为「世界上最危险基地」的普天间基地（普天间飞行场）就成了势必得移的对象。

然而，冲绳县民希望移转普天间基地，不等于要移转到冲绳县内其他地方，甚至是在边野古填海造陆。 2019 年冲绳县民的公投案，就有7 成民众表态反对在边野古填海造陆，建设新的美军基地来取代普天间基地。这场县民公投虽然不具法律约束力，但仍可看出冲绳县民反对「以移转普天间基地的民意在边野古填海造陆盖基地」的民意。

填海造陆的司法攻防战

冲绳县府在2013 年通过冲绳防卫局提出的填海造陆计画，边野古填海计划正式开工。然而，冲绳防卫局施工内容和原定计划不同，工期也没有如期完工，原因在于边野古「史瓦普营区」东岸海域地盘软弱，不能按照原定计画直接填海造陆，必须要先强化地盘才行。

为此，隶属于防卫省的冲绳防卫局在2020 年4 月向冲绳县府提出强化地盘的追加工程，但冲绳县府觉得冲绳防卫局过去没有做好地盘调查，之前工程进展又和原定差太多，冲绳县府不信任冲绳防卫局，在2021 年11 月决定【不承认】冲绳防卫局提出的追加工程。

国土交通大臣的裁决与「是正指示」

面对冲绳县做出【不承认】追加工程的决定，防卫省依据《行政不服审查法》在2022 年向主责工程的国土交通大臣提出不服审查请求，国土交通大臣在去年4 月做出（1 ）取消冲绳县【不承认】追加工程的裁决、（2）〖是正指示〗（是正の指示＝改正命令）冲绳县必须承认追加工程。冲绳县不服国土交通省的裁决，向法院提诉，高等法院在今年3 月判冲绳县败诉。

而后，冲绳县再上诉到最高法院。最高法院在今年8 月24 日决定不受理冲绳县取消【不承认】裁决的上诉，最高法院9 月4 日也判「取消是正指示」一案是冲绳县败诉，也就是中央政府（国土交通省）做出〖是正指示〗是合法的。

从「是正指示」到「代执行」

国土交通省有了法院背书〖是正指示〗是合法的，就可以继续要求冲绳县追认边野古填海造陆地盘强化工程。国土交通省在9 月19 号和28 号分别下达「劝告」和「指示」的最后通牒，限期要求冲绳县知事玉城Danny 承认边野古填海造陆地盘强化追加工程。

但玉城Danny 在10 月4 日时限截止时表明，在冲绳主流民意反对「在边野古填海造陆取代普天间基地」的情况下，他难以批准边野古地盘强化追加工程，国土交通省最终走到提起「代执行」这步。

如果法院同意让中央「代执行」的可能影响

即将展开的「代执行」诉讼争点将是：如果继续放置边野古填海造陆建设案不管，不赶紧盖边野古基地，是否会危害到公众利益？

不过按照最高法院今年8 月和9 月的判决结果，接下来的「代执行」诉讼，最终可能也会做出对日本中央有利的判决。

破坏中央与地方分权的平衡

目前有超过100 名行政法学专家连署批评，最高法院9 月4 号的判决有问题。原因在于，最高法院的判决内容，完全没有讨论到冲绳县为什么拒绝批准边野古地盘强化追加工程。

最高法院避谈问题核心，只着在冲绳县府【拒绝承认】追加工程后，防卫省提出不服审查请求后，国土交通省是否能做出裁决和〖是正指示〗。隶属防卫省的冲绳防卫局，还有国土交通省都是日本中央行政组织，如果只讨论冲绳防卫局／防卫省是否能向国土交通省提出审查，国土交通省是否能因此做出裁决，根本没有触及问题核心，只是一味拥护日本中央政府的主张，破坏中央与地方分权的平衡。

「代执行」制度上的问题

香川大学三野靖教授则指出，边野古填海造陆问题，现在日本中央和冲绳地方不同调，日本中央认为这是国政问题，冲绳县则认为是否批准工程是地方自治权管辖范围内的问题，这已经超越行政事务框架下可以处理的问题，而应该透过政治手段来解决。现在如果走向「代执行」，就是以行政救济剥夺地方首长权限，违反地方分权的理念。

也有专家担心，一旦这次法院批准让中央「代执行」，大开让中央政府介入地方自治的先例后，以后不只冲绳县，而是日本所有地方政府都该担心，万一地方和中央不同调，中央是否会用类似方式，绕过问题核心，让法院为自己背书？

边野古南侧填海造陆工程几近完工

现在边野古基地南侧填海造陆工程，自2018 年12 月开工以来，今年3 月底已经完成92%，可望在近期完成南岸填沙工程。但问题最大的其实是东岸。

东侧海域珊瑚生态系遭破坏

东岸不只地盘软弱，还是重要的珊瑚栖地。

边野古东侧的大浦湾海域，共有5,300 种以上的生物栖息，当中包括262 种濒危物种。环保团体指出，现在东岸还没开始填海造陆，但进行中的护岸工程，已经造成东岸海域生态的破坏。

日本当局有意将原本栖息于大浦湾海域的珊瑚移植他处，目前2018 年7-8 月移植到他处，展开5 年观察计画的冲绳微孔珊瑚（Porites okinawensis），移植了9 个群体， 7 群已死，1 群出现白化，只剩1 群健在。普天间飞行场替代方案的环境监视委员会便指出，不管是移植的珊瑚，还是留在原本栖地的珊瑚，都在迎接死亡。

填海造陆用的土砂疑混有冲绳战遗骨

用于填海造陆的土砂也是个问题。原本冲绳县防卫局2013 年提交的申请计画指出，会使用细砂率约在10% 前后的砂石，但2018 年开始在南侧填海造陆时使用的砂石，细砂率却是40% 。细砂率越高，将砂石投入海中时，就越容易出现混浊，造成对环境生态的影响。

另一方面，边野古填海造陆的砂石取自冲绳本岛南部地区。冲绳本岛南侧正是二战末期美军登陆冲绳激战的重要战区，便有市民团体反对，使用混有冲绳战遗骨的土砂进行填海造陆。

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