社会住宅给谁住：破除自偿迷思，追求可负担租金

今年是台湾社会住宅倡议第十年，我们邀请不同领域的专家共同写了一系列专文。这篇文章是系列专文的第二篇文章，由我与老板合写，谈谈社会住宅最关键的「对象」与「租金」问题。

各国兴建社会住宅多始于「社会安全网」的概念，也就是透过住宅资源的直接供给，让无法进入住宅市场的弱势群体获得居住保障。因此服务对象以弱势群体为优先，直到社会住宅存量逐步提升后，才逐渐开放更高的所得分位，让社会住宅的角色从「弱势居住协助」转变为「宽广居住协助」。

但在台湾，「社会住宅该给谁住？」却有着与各国截然不同且相当特殊的三个现象。

首先是「数量极少，照顾范围却极宽」。由于台湾迟至21世纪才开始兴办社会住宅，目前社会住宅存量极低（截至2020年6月，约占台湾住宅存量0.18%），但所要照顾的对象却设定得极其宽广。家庭年所得低于50%分位皆可以申请，入住标准几乎与荷兰、法国等老牌社会住宅国家齐步，也超越近邻的日本与香港。 ¹

其次，台湾社会住宅在入住标准照顾范围极为宽广之外，也设定特殊的「30%弱势入住比例保障」，希望在保障弱势居住权的同时避免标签化现象。对比其他国家，均未见此一种针对社会住宅设定弱势保障比例的作法，多以「等候名单」（waiting list）来开放符合社会住宅入住资格的民众排队等候入住。

最后是「弱势租金偏高」的问题。台湾社会住宅租金是由估价师估算而来，以市场租金的7到85折出租，虽是低于市场行情，但对社经相对弱势群族而言仍十分昂贵。对比日本、韩国、香港的社会住宅租金，多半是以「收入能力」来估算租金，计算后约为邻近地区租金的3到4折。

台湾的社会住宅为何会有上述种种特殊现象？我们认为，这是因为台湾对于兴建社会住宅的价值认知不同于国外，囿于「自偿性」且误读「社会混和」意义，模糊社会住宅本应肩负的社会安全网责任。

给谁住的关键差异：「补贴性」vs.「自偿性」

一般而言，社会住宅作为社会安全网，首先考量的便是「救助性」，也就是要让弱势族群住得起，租金就势必得相对低廉。也因此，兴办社会住宅的财务面设定，就注定无法透过租金自偿。

我们可以看到，各国社会住宅都是在「非自偿」的前提下——从早期政府的「直接补贴」，到晚近搭配的多元开发模式实现「交叉补贴」——来谋求财务的可持续运作。也就是说，社会住宅无法完全透过租金自偿，必然需要补贴，差别仅在于公帑节省（Value for Money）效果。

基于上述救助性的定位导向，各国社会住宅通常仅设定入住者资格门槛（一定所得以下），另外搭配可负担租金（系指租金支出不超过家庭所得一定比例，国际较常见量标准是30%），得以确保符合资格者都能够住得起社会住宅。同时，此资格门槛通常是根据社会住宅数量动态调整。

以韩国为例，从90年代开始兴建的是以中、低收入者为优先的「永久租赁住宅」与「公共租赁住宅」；2003年后随着存量增加，再逐步发展如「国民租赁住宅」、「长期传贳（音作ㄕˋ）住宅」等，扩大照顾对象至中收入阶层。而日本社会住宅也是在达一定存量后，于80年代起，逐步将中央日本住宅公团，转型为提供较高收入者租赁住宅的都市再生机构（Urban Renaissance Agency，UR），与地方住宅公社的公营住宅分流、分工。

但台湾社会住宅却并非从救助性出发，而是高度强调「自偿性」。如2013年新北市长朱立伦推出「青年社会住宅BOT」，宣称市政府不用出钱就能盖社宅；2016年蔡总统提出「8年20万户社宅」后，首任行政院长林全也表示，希望社会住宅不要动用公务预算，更说能少编就尽量少编。

其中关键在于，台湾政治人物普遍未意识到，社会住宅是一种必须透过大量补贴与积累的政策，同时也是社会安全网体系的一环。此外，由于台湾社宅政策在财务规划上已错过经济成长的黄金期² ，在国家财政能力下滑的现实条件下，自然更倾向强调财务自偿。

然而，因为财务要求自偿，台湾社会住宅的租金设定相对昂贵，弱势群体较难负担且欠租风险较高，故须采行弱势保障比例，给予部分租金折扣。也基于财务考量，使得弱势保障必须设法控制在一定比例，并将其余社宅租予经济能力相对较高的家户，以尽量满足自偿目标，因而使得大部分真正弱势的群体被排除在台湾的社会住宅之外。

「弱势比例」其实是扭曲「社会混合」意涵

有论者指出台湾社会住宅需要设定「弱势比例」的原因：除财务面的考量以外，在政治层面上因害怕社会住宅成为贫民窟或治安死角，即参照国外社会住宅「社会混合」（social mix）的概念，避免社会住宅受标签化影响。

何谓社会住宅的社会混合？欧美国家因早期大规模集中兴建社会住宅，以致在特定地区产生低收入、少数族群群聚的社会住宅，其所衍伸的社会外部性问题而导致标签化。因此，欧美国家陆续从90年代起，提出以社会混合作为后续社会住宅兴办与营运的原则，简单来说，即是「分散」与「嵌入」。

「分散」指的是某地区若社会住宅比例过度集中，则透过都市再开发手段，增加多类型市场（租或售）住宅，引入中产阶级入住。 「嵌入」则指一地区社会住宅比例过低、或是新开发地区，仍须维持一定比例的社会住宅，不应完全市场化。

以法国为例，1950年末开始大规模兴建社会住宅，并配合「优先城市化地区」（ZUP）政策，选择以城市边缘地区作为新市镇的开发模式。至90年代起，体认社会住宅标签化问题，开始提出社会混合³目标，陆续订定《社会连带与都市更新法》（2000）与《都市更新计画及指导法》（2003）。一方面透过更新计画拆除部分衰败社会住宅，新建产权多样化住宅；另一方面在新开发或社会住宅比例过低地区，持续增加社宅数量。

换言之，台湾公部门所谈论的社会混合完全误读脉络。微观层次上，台湾现阶段单一社会住宅「30%弱势户与70%一般户」混合的设定，与国外讨论的社会混合脉络并不相符，甚至可以称得上是一个假议题；宏观层次上，台湾社会住宅比例极低，兴建社会住宅本身就是社会混合的具体实践。

另须补充的是，欧美社宅标签化的失败经验，并非单纯的住宅规划与设计问题，这与其贫穷现象高度对应少数族群有关。反观日本、韩国、香港等亚洲地区，同样有大规模的社会住宅兴建模式，却从未激化至社会暴动、炸毁拆除的程度。

台湾实质上没有社会住宅过多、过密标签化的问题，现阶段更多的问题来自于社会的歧视与缺乏认识。因此更重要的是，社会住宅如何与周遭邻里建立连结、相互理解，也就是规划设计与社区营造的重要性之所在。

要让弱势住得起，首先落实「可负担租金」

回到社会住宅「让弱势住得起」的核心价值，则需将台湾社会住宅的兴办思维从「自偿性」转变为「救助性」为主。其核心机制便在于设定「可负担基准」，让弱势群体能够依照此一基准，获得更合理的补贴，这也是住宅补贴基本精神「弱势优先、公平合理」的具体展现。

台湾在现阶段难以将社会住宅全部提供给弱势，但即便维持现有的弱势比例，当务之急仍是先制定让弱势住户可以真正负担的社宅租金，避免「已经数量不足了，还让弱势租不起」的情况发生。

关于可负担基准，在2016年《住宅法》修法中便明文指出，政府两年内必须设定可负担基准，但实际上至今却迟未公布实施。对此，内政部的回应是，目前中央政府的收支调查不够准确，按照这些资料来设定可负担基准，无法真正补贴到需要的人，反而会补到很多「假」穷人。但吊诡的是，现行社会福利的补贴发放基础数据，也来自同样的家户财税资料，内政部此一说词，显然是推托之词。

在缺乏「可负担基准」的状况下，造成社会住宅租金标准不一、补贴不一的情况，额度也多沦为喊价，租金并非考量弱势族群的负担能力而订，而是考量租金是否能够财务自偿，甚至依照周边地区的行情不断涨租。 ⁴种种结果造成弱势住户好不容易申请到社会住宅，却仍因租金问题而放弃，造成补贴资源的逆分配现象，也降低社会住宅作为社会安全网的功能。

预算从哪来？ 「房产税制合理化」与「都市再开发利得」

要落实社会住宅的可负担基准，另一问题会是：预算从哪里来？

参照各国经验，早期都是透过大量的财政补贴，让社会住宅租金达到弱势可负担。即便在社宅存量达一定比例后的转型期，也未见各国将「租金」做为社会住宅的主要财务自偿机制，而多采取多元的财务经营模式，并与「都市再开发利得」结合。

欧美经验如荷兰、法国都透过都市再开发，藉由市场住宅、商场、停车场等项目的收益，来补贴社会住宅的兴建资金；纽约则透过包容性区域划分（inclusionary zoning）的作法，要求民间开发商需提供一定数量的可负担住宅（可视为民间版社会住宅）。 ⁵

亚洲经验如韩国，则是要求特定类型与规模的都市更新计画，必须提供一定比例的住宅作为社会住宅⁶ ；香港则是透过公屋（社会住宅）与组屋（类似台湾国民住宅）的搭配，让组屋出售利得挹注公屋财务缺口。反观台湾，政府在都市开发上靠近开发商、容积奖励浮滥堪称举世无双，但在导引开发利得回馈社会住宅的兴办上则是明显不足，亟待改进突破。

由于台湾目前社会住宅存量严重不足，政府除应积极设法结合都市开发利得，「财政补贴」仍是必须。财政来源不外乎税收，例如房地合一税，该税制于《房地合一课征所得税税课收入分配及运用办法》立法时便规定⁷ ，房地合一课征所得税税课收入扣除由中央统筹分配予地方之余额，用于住宅政策及长期照顾服务支出。

但事实是，房地合一税105至108年度共挹注长照基金约137亿元，却完全没有对住宅部门进行补贴。为何明文规定应挹注在住宅与长照的税金，却完全没有补贴到住宅政策？问题可能就在于政府认为，社会住宅与其他「社会福利」不同，并认为其可透过租金自偿运作，但这样的做法，反而让许多需要被照顾的对象被排除在外。

若从更长远「8年20万户」的财务需求来看，思考「房产税制合理化」或有其必要，如目前房产持有税实质税率仅有0.13% ⁸ ，远远低于国际标准。若能适度合理调整，让增加的税收作为社会住宅稳定的补贴财源，即「取之于地产、用之于社宅」，应有其公平合理性。

结论：建构社宅补贴的「财务可持续」机制

台湾社会住宅目前仍在数量发展的初期，必须坚持「弱势住得起」此一核心价值，否则高昂的租金反而会排除真正需要社会住宅的群体。后续首要任务，就是尽速订定「可负担基准」，将目前的「自偿性」角色认定，转变为与国际接轨的「补贴性」。

要达成可负担基准的前提，则是财务策略的进一步深化，即以「都市再开发利得」与「税制合理改革」双管齐下。前者检讨台湾目前浮滥的容积奖励与开发获利挹注、交叉补贴；后者则是检讨目前过低的房地产持有税，增加政府财源挹注，才能让社会住宅政策稳健推动下去。

[1]：日本社会住宅入住标准为所得分位25%，香港入住标准约为所得分位30%以下。

[2]：对照台湾与韩国经验更可凸显此一错过代价。双方同样在上世纪80年代末有住宅运动，当时韩国经济发展与GDP表现尚不及台湾，但却决定开始兴建社会住宅，而台湾则蹉跎30多年才启动。

[3]：据法国《住房字典》，社会混和指的是：通过住宅计画，使得不同社会阶层的人们能够共同生活在同一个城市单位，是各项社会政策的终极目标。

[4]：2019年行天宫、万隆站和敦煌社会住宅皆依据周边行情调涨租金，涨幅最高的万隆社宅三房型调涨约24%。

[5]：以纽约为例，通过区域重划指定不同区域住宅的开发形式及规模，一般在容许高密度开发的区域，要求开发商配合兴建一定数量可负担住房，并给予容积率奖励与租税减免。起先，包容性区域划分只在曼哈顿岛推行，其后也在其他行政区采纳。现任市长Bill de Blasio于就任后，提出「2014-2024住宅十年计画」，进一步强化此作法力度。

[6]：韩国都市再开发明订必须提供17%（首尔为20%）容积做为社会住宅，政府提供容积奖励，当作土地费用，并以「成本价」购入社会住宅。首尔市总计已循此模式取得55,103户。 （统计至2014.04）

[7]：参见《房地合一课征所得税税课收入分配及运用办法》第三条。

[8]：引自台北市地政局何慎筑〈揭开实质税率的神秘面纱〉表2「各国不动产持有税实质税率比较」。