社会住宅运动十年：重新理解台湾社会住宅的特殊性

今年是台湾社会住宅倡议第十年，我们邀请不同领域的专家共同写了一系列专文。这篇文章是系列专文的首篇文章，由我与老板合写。

自2010年民间组成「社会住宅推动联盟」起，台湾社会住宅运动已步入第十年。其成果为，国家住宅政策对其从质疑、接受到设定「八年二十万户」具体目标；倡议议程也从「要不要做」转到「要如何做」的实务层面。

就「要如何做」一题，因涉及多面向课题，举凡财务机制、规划设计、物业管理、福利输送等，既关乎全局又有各自的挑战，拟以「社会住宅十年」系列专文逐一盘点厘清。

本文做为首篇引言，尝试将焦点拉长拉远，以宏观视野从各国发展经验谈起，勾勒其社经脉络背景、爬梳其范式（Paradigm）演变来由，并指认台湾于21世纪兴办社会住宅的特殊性。笔者认为，唯有在此一认识基础上，方能掌握当前社会住宅推展面对的形势与机遇，将有助后续各面向课题与对策之讨论对话。

社会住宅源起于都市外部性危机

众所皆知，社会住宅的制度建构源自19世纪末的欧陆。其背景是，工业革命后大量人口涌入都市，因住宅短缺导致贫民窟大量出现，当时虽有社会改革者呼吁改善，或是若干社会团体也尝试提供合宜住所¹ ，但成效极为有限。

真正改变的关键是「公共卫生危机」。以英国为例，1832~1886年伦敦曾四次霍乱流行，仅1849年死亡人数就高达14,000，疫情影响不限于贫民窟底层居民，统治阶层、资产阶级也有风险，致使国家必须介入，此即当代都市计画与住宅政策之起源，并非国家之善良、而是都市外部性危机。

在此一脉络下，搭配公共卫生目的的贫民窟清除与改善计画，欧陆各国陆续提出住宅供给相关法令，如1890年英国的《工人阶级住房法》、1901年荷兰的《住宅法》、1912年法国的《博纳韦法案（la loi Bonnevay）》等，皆授权政府与民间兴建廉价住宅（社会住宅前身），并据此建构组织、土地、财务等配套机制。

二战后进入社会住宅「大量兴建」高峰期

随后受到两次世界大战影响，社会住宅的兴建进入停滞期，再次开始「大量兴建」则是二战后的复兴重建。其后伴随战后婴儿潮（Post-World War II baby boom）的住房需求增长，并受惠于凯因斯式福利国家（Welfare state）近30年的经济增长繁荣期，欧美各国如荷兰、英国、法国、美国等，无不投入大量经费补贴社会住宅兴建。总体而论，当下欧美各国社会住宅多数存量奠基于此一时期。

此一「大量兴建」时期，同步于当时的都市计画与建筑思潮，多结合都市扩张、新市镇、推土机式重建等开发模式，住宅建筑的规划设计则是体现「现代主义」下的大规模生产、均一标准风格，数千、万人居住的高楼层住宅群矗立于都市地景中，成为当时社会住宅被普遍认识的样貌。

90年代起社会住宅的「转型调整」

70年代两次石油危机后引发的经济「滞涨」（Stagflation），终结了福利国家的黄金年代。就社会住宅而言，在英、美带起的新自由主义治理风潮下，政府于财政上不再有意愿及条件给予大量补贴，再加上已累积一定存量，逐步进入「转型调整」阶段。

「转型调整」的基本逻辑为放缓社会住宅的兴建，甚至出售既有社会住宅² ，大幅缩减补贴，转而要求引入市场量能，以及改善前阶段大规模兴建出现的负面标签化问题。

反映在具体作法上，社会住宅的兴办开始强调「引入都市开发利得」，在区位上从郊区外围重返内城中心地带，并积极结合「都市更新」，营造社会住宅与市场住宅之「社会混和（social mix）」 ³来打破隔阂，更因应社会不同群体的需求，如学生、青年、高龄，进一步提供多样化类型的社会住宅。

大洋彼岸的美国，则是走上了另一条路。在70年代民权运动冲突与推土机式都市更新挫败的相互加成下，以1972年爆破「普鲁特伊果（Pruitt–Igoe）」 公共住宅作为象征性起点，政策上从「兴建社会住宅」转向发放「租金补贴（租屋券）」 ⁴ 。延续至今，美国成为少数以租金补贴为主、社会住宅（已兴建存量加上少量新增）为辅⁵的西方发达国家。

亚洲国家的追赶经验

亚洲国家的社会住宅基本上也依循前述历程，只是时程更加压缩。日本因应战后住宅短缺与人口增长，于1951年通过《公营住宅法》，由中央与地方公法人推动兴建，并于70年代达到高峰。 90年后，在房产泡沫与人口结构改变下放缓供给力度，重点放在既有公营住宅的更新整建，搭配鼓励市场供给租赁住宅（包含新建与空屋活化等）并连结租金补贴，期待达成维持都市活力与多元住宅供给的效果。

韩国的社会住宅启动更晚，肇因于举办奥运大规模拆迁引发的居住权抗争，遂于1990年启动社会住宅政策，迄今仍持续积极兴建⁶ 。一开始以低所得家庭为对象（永久赁贷住宅），其后随着存量逐渐增加，扩展至较高收入阶层（国民赁贷住宅、长期赁贷住宅等）。在开发方式上，也从早期新市镇大规模兴建住宅社区作法，陆续开展如再开发事业取得（都市更新回馈）、租购市场空置住宅、活化公有土地房舍、结合TOD（大众运输导向的开发）等多元模式。

厘清台湾推动社会住宅的特殊性

由于长年的住宅政策偏差，台湾直至2010年后才开始推动社会住宅，此一大幅落后欧、美、日、韩的「时滞」（time lag）现象，将锚定台湾推动社会住宅的特殊性，包括：

• 都市化进程的特殊性：相较于国外社会住宅发展同步于都市化扩张阶段，而后转向结合都市再开发的历程；台湾社会住宅起步时都市化已达临界，用地取得昂贵且困难，甚至将面对紧缩（Shrinking）情境。
• 住宅存量的特殊性：不同于国外社会住宅大量增加适逢人口增长高峰，扮演住宅存量供给一环；台湾则是在人口即将反转收缩且有大量空余屋状况，才开始要兴建。
• 发展模式的特殊性：对比国外巨额投资社会住宅时值战后福利国家经济成长黄金期，政府有意愿且有对应财政能力；台湾社会住宅甫推动即面对「小政府、大市场」治理思维，以及国家财政、组织量能有限之局限。

简单来说，台湾社会住宅的特殊性在于：没有国外当年之所以能够大量兴办的主、客观条件，又要在几乎毫无社会住宅存量状况下，与其同样面对诸如都市活化、社会融合、财务可持续、需求多样化等严峻挑战。

跳脱数量迷思，发挥后进优势

起步过晚的特殊性，并非意味台湾不需要社会住宅。就住宅政策而言，社会住宅为台湾「可负担住宅（affordable housing）」体系之一环，即在购屋与租屋市场之外，国家须掌握一定数量、符合居住品质且经济可负担之住宅，优先提供社经弱势与青年家户，作为居住安全网之基础。

因此问题不在于「要不要盖」，而是「要如何盖」，重中之重在于：如何清楚认知政策时滞之局限与挑战，并转化为「后进优势」（late-mover advantage）。

首先，必须充分理解国外当年大量兴建社宅的主、客观历史条件，且其庞大数量是数十年、甚至百年「一棒接一棒」的持续积累，而不是「数年内大量兴建」的短期冲刺结果。就台湾言，于社会住宅起始阶段宣示数量目标或有其政治必要，然纵达20万户目标，仅占住宅存量2%，离欧美先进国家、乃至日韩仍差距甚远。

因此，宜跳脱数量迷思，应将重点放在社会住宅如何持续推动的政策机制与社会共识营造，确保其不因总统、市长换届中断。一如韩国自1990年启动社会住宅以来，虽经历过多次政党轮替，兴建政策仍持续不辍，其经验脉络值得吾等深思。

其次，正因可持续政策机制与社会共识是关键，不应重蹈欧美过去的大规模、标准化与缺乏配套社会方案（social program）的弊端，而是要「质量」优先。后进优势即是藉由借鉴国外社会住宅区位、规模、规划设计、营运管理等经验得失，台湾纵使起步晚、数量相对少，仍可在国际尺度突出前人未有的进步与创新，成为福尔摩沙另一张亮眼的名片。

例如，台湾社会住宅在区位上相对着重周边交通、设施服务可及性，建筑规划设计要求结合智慧、节能等新技术，积极运用低楼层空间结合各类社会福利与公共设施来提升地区服务，有独有1%公共艺术制度创造「艺居共生」的多样可能，并开始引入「社区营造」机制做为营运管理的正向量能，乃至即将尝试开放NGO承租以深化福利服务并培力弱势等。

不要把社会住宅当万灵丹

最后的一点提醒：社会住宅的确有其必要性，但决不是解决居住问题的万灵丹。面对台湾「买不起、租不好、住不到」的居住问题，对应之策是健全购屋市场、发展租屋市场以及兴建社会住宅（含租金补贴），犹如三足方能撑起一面，缺一不可。

社会住宅政策起于都市外部性危机，首要定位为居住社会安全网，纵达一定存量，亦应视其为住宅政策调剂补充方案，而非代替方案。香港当是最具启示的案例，由于其政策在购屋市场与租屋市场相对不作为，纵使社会住宅比例超过30%仍供不应求⁷ ，香港依旧是国际公认的最难以负担的「住房地狱」。此外，举世公认社会住宅模范城市阿姆斯特丹，社会住宅比例高达四成以上，近年来仍遭逢房价与租金上涨的严峻压力⁸ ，亟思寻求其它政策手段因应。

换言之，面对台湾当下居住问题，社会住宅是住宅政策的必要作为，但不能是唯一手段。意即，政府积极兴建社会住宅自应予以肯定，但无论官方或民间，皆不应侈言夸大其对高房价抑制可能，也不能过度乐观其对租屋黑市改善效果，进而沦为模糊居住问题、回避制度改革的止痛剂。

一如「凯撒的归凯撒」，请让社会住宅政策回到社会住宅该扮演的角色吧！

[1]：19世纪50年代，伦敦出现改善住房的团体如「首都改善勤劳阶级住房协会」和「改善工人住房公司」等，致力于为工人建造廉价住房。 19世纪60年代，甚至出现由建筑商发起的「模范住宅」运动（出租住宅）， 但对当时住房问题改善，仍旧只是杯水车薪。

[2]：出售社会住宅具代表性案例，首推英国首相柴契尔1980年推出「Right to Buy」计画，主张将社宅出售予承租者，一圆其置产梦想，并降低政府补贴与管理维护负担。该政策约使英国社宅存量减少三分之一，导致家庭正在扩张的租户搬到较宽敞单位的机会大跌，同时等候入住社宅的时间也大大延长。

[3]：关于社会住宅结合都更之介绍，另可参考《为何都更？如何都更？阿姆斯特丹的经验与启示》、《 法兰西社会连带：你无法想像的社会住宅模式》两篇文章。

[4]：美国公共住宅转向脉络论辩相当复杂，70年代基于如Pruitt–Igoe衰败个案经验，形成了「高层公共住宅失败论」，于《1974年住房法》暂停高层公共住房的建设。到了80年代，扩展至对整个公共住宅政策的否定，即「公共住宅失败论」，进而于90年代力推「HOPE Ⅵ」计画，在全国范围拆除严重衰败的大型公共住房社区。到2000年后，因公共住房流失造成了大量城市低收入者无家可归的现象，「公共住宅失败论」为人质疑并反驳，具政策标志性为2010年《租赁援助保护、强化与转化法》，提出保存与补充全美公共住房将成为未来美国联邦政策的重点。

[5]：租金补贴为主、社会住宅为辅，指的是总体描述。实际上美国并非所有地方/城市都采取拆除公共住宅的作法，最典型的反例就是纽约市。纽约住房管理局作为美国最大的公共住房管理机构，其所辖公共住宅占全美总量的10%，握有18万户、2,600栋「被视为失败该拆除」的高层公共住宅，以及自80年代以来持续透过租税、包容性区划等手段引导开发商兴建超过7万户各类型可负担住宅（租金不超过收入30%的住宅），两者相加数量，多过租屋卷补贴户数。

[6]：韩国设定以12%为目标（OECD国家社会住宅平均比例），仍大量投资兴建社会住宅。

[7]：香港公屋等候户数量，同步于房价飙涨，从2002年9万多户，到2018年已破27万户。即房价越贵，越多人申请轮候公屋，且增加最多的群体为年轻人。

[8]：阿姆斯特丹房价所得比（房屋平均成交总价／家户可支配所得中位数），从2014年8倍，飙涨至2018年12倍，创下了历史新高点。