《香港第一课》17. 为什么外国政府常常对香港问题说三道四？

首先，香港政制本身要求香港政府邀请其他国家就香港事务发表意见。 《基本法》第三十九条规定「《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。」特区成立以来，政府多次向联合国提交报告交待香港的人权状况，并派员出席人权事务委员会的会议，回答委员的质询。过去的质询，包括尽快实现普选、外籍家佣工被虐待的问题，和少数族裔的教育问题等。香港的民间团体也会列席相关的联合国会议。简单来说，外国政府对香港的问题发表意见，其实是《基本法》得到落实的体现。

拉阔一点去想，从全球化的框架下思考国际关系，尽管中国政府经常宣称香港事务属中国内政，但站在外国政府的立场来说，他们如何和香港打交道也是他们的内政。由于他们设定对港政策之前，必须先对中国大陆和香港的关系作出独立的评估，因此他们关心香港的具体情况，也是正常的政府行为。

香港能成为一个特区，很大程度上要外国政府的认同才能有实际意义。毕竟，特区的特别之处，往往关乎涉外事务。举个例，北韩也可以把境内某个地方划为特区，但如果外国不认为这个地方和北韩的其他地方有什么现实上的分别，不对这个地方作出任何差别对待，这个所谓的「特区」就会变成一纸虚文。

放在香港，尽管《基本法》容许香港单独与各国签署双边协定，但对方是否愿意和香港签署这些协定，却是该等国家的主权范围。例如说香港相对于中国大陆是一个独立的关税区，和拥有独立入境的地位，都并不是中国政府自己宣称便会有效。有些外国政府会对香港出产的货品提供免税优惠，对中国大陆出产的却不会；有些外国政府会对香港特区护照持有人提供免签证待遇，对中国护照的持有人却不会。这些差异都是建基于他们相信香港特区和中国大陆之间有现实上的区隔。如果有天中国大陆的货品可以随便在香港换上香港制造的标签，中国护照的持有人可以随便在香港拿到特区护照，而香港政府又无从阻挡的话，那么外国政府就很有可能会撤销对香港的差别待遇，香港作为一个特区的实际意义就会大幅下降。

以美国的《美国—香港政策法》（又称《香港关系法》）为例，就规定于一九九七年七月一日之后，如总统断定香港已没有足够的自主性以获得某些美国法律的差别待遇，则可以行政命令暂定该等法律在香港适用。举个例，美国有一些科技产品是可以出口到香港而不可以出口到中国大陆的，如果美国发现出口到香港和出口到中国大陆已没有差别，当然会停止对香港出口这些产品。

美国奉行三权分立，为确保联邦政府有切实执行《香港关系法》，国务院会不时向国会提交报告，介绍港美关系和香港有否严格落实高度自治。这些报告的内容包括和美国直接相关的部分，例如当香港于二零一七年首次拒绝把一名美国的通辑犯移交美国，反而按中国政府的要求将之移交中国大陆，而中国大陆方面却没有公布相关案件的处理情况。报告中也会论及香港的整体情况，例如众多媒体被于中国大陆有商业利益的公司控制，新闻从业员认为它们会因经济和政治原因作自我审查等。

为调查实况，美国国会也会邀请香港的政治领袖出席作证，让美国的民意代表更有效监督联邦政府对《香港关系法》的实施，尽管这些听证会在中国政府的眼中就是香港的反对派到外国抹黑中国。站在中国政府的立场来说，香港有多少自主是中国内政，美国无权过问；但在美国政府的立场来说，美国如何对待香港是美国政府的工作，而这点基于美国认为香港有多少自主，所以有责任主动搞清楚。而如果有天美国真的要撤除对香港的差别待遇，也会对美国自身的利益会带来一定冲击，因此美国见到可导致此事发生的发展时向中国和香港政府作出提醒，正常不过。

说到底，活在全球化的年代，已没有一个地方可以不和其他地方打交道。所谓拒绝「干预内政」的说法其实是一把双面刃，世界各地可以同一板斧来回应中国。例如香港政府在中国政府的压力下可阻碍台湾政界甚至学界前来香港交流，又可拒绝为外国驻港记者续期签证，并且不予任何解释；但对方同样可以为香港特区护照持有人的入境增添困难而不予任何理由。如果香港的学生即使获哈佛或耶鲁取录却因拿不到学生签证而不能入境，又或对香港出口美国的货品被征收与中国同等的税项，虽然理论上也是美国政府的内部决定，却肯定会引起香港市民对香港和中国政府的不满。

相对于其他国家政府对香港的关注，英国政府的关注则更难称为说三道四。英国政府外交大臣自一九九七年七月一日起每半年向英国国会提交有关《中英联合声明》在港实施情况的报告。中国外交部发言人曾声言《联合声明》是一份历史文件，不具有任何现实意义，英国政府以此为基础评论香港事务并无根据。现实来说《联合声明》的功能当然没有因为香港特区的成立和《基本法》的实施而终止，因为《基本法》本身就引述了《联合声明》作为规范。

《中英联合声明》的其中一项主要内容，是就中国对香港的「基本方针政策」作出说明，其中附件一就是以「中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明」为题。站在中国政府的立场来说，《联合声明》第三条第十二项提到这些「基本方针政策」和其具体说明将会「以中华人民共和国香港特别行政区基本法规定之」，那么既然《基本法》已经生效，《联合声明》是否就完成了其历史任务？翻开《基本法》第一百五十九条，列明「本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触」，而《基本法》的前言又提到「国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在中英联合声明中予以阐明」。换言之，《基本法》是不可以随意修改的，任何对《基本法》的修改均不能违反《联合声明》中所说明的「基本方针政策」。由是观之，只要《基本法》继续存在，《联合声明》都有实际上的意义（起码直至所载的「基本方针政策」在二零四七年到期为止，见问题三十六）。

当然，条文文本是一件事，实际操作又是另一件事。假若有日出现疑似违反《中英联合声明》的《基本法》修正案，香港人可否拿去终审法院按第一百五十九条的规定覆核是否合宪？就算到时法院愿意受理，又会否出现新一轮的人大释法把第一百五十九条或前言的相关字眼解释一次？到时终审法院可以怎么办呢（见问题二十五）？这些执行上的问题，就要回到中国《宪法》中对特区的地位无甚保障的现实去谈（见问题十六）。

回到外国政府对香港「说三道四」的批评，香港既为国际城市，香港涉外事务本身就是一个大题目，足以引起外国关注的情况数之不尽。例如近年有不少外国政府关注香港的企业或团体是否成为了中国的「白手套」，通过游说、商业活动，甚至非法行为协助中国在外国达到各种经济及政治目的，如自然资源开采和港口投资等（何志平案就是一例）。又或香港本身相对中立的国际地位，会否为中国所用影响国际政治，如曾任香港卫生署署长的陈冯富珍在中国政府的推举下成为世界卫生组织总干事。凡此种种，当中国政府越排距外国政府对香港的关注，长远来说恐怕越会打击香港在国际社会中的地位，对中国政府来说也未必是一件好事。而所谓的外部势力，也不应理解为铁板一块，不同国家有不同盘算，同一国家内政治菁英、商界、学者，以至民间社会也可有不同盘算，即使对香港的管治提出质疑也可理由各异；把这些统统视为非黑即白的敌我矛盾，等于帮助对手团结起来，减少自己可能的盟友，同样非常不智。

伸延阅读：
Postiglione GA and Yang JTH (ed) (1997) Hong Kong's Reunion with China: The Global Dimensions, New York: ME Sharpe.
Shen S (2016) Hong Kong in the World: Implications to Geopolitics and Competitiveness, London: Imperial College Press.

网上资源：
立场报道（2019）：〈分析美国对港政策3 选项方志恒：美国可制裁侵犯香港自治人士冻结资产拒入境〉：立场新闻，2019年5月17日， https://thestandnews.com/politics/分析美国对港政策-3-选项-方志恒-美国可制裁侵犯香港自治人士-冻结资产拒入境/ 。