北京大洪水：中国的“海绵城市”改造为什么失败

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7月29日起，北京、天津及河北部分地区遭遇强降雨，并由强降雨引发了大洪水。截止到8月1日，洪水已造成灾区至少11人死亡。这一幕让人迅速联想到2012年北京特大暴雨引发洪灾，造成至少79人遇难。

11年过去了，中国政府是否从特大洪灾中汲取教训并提高灾害应急管理水平了？从互联网上流传的有关影像资料显示，北京方面恐怕难辤其咎。

受到2012年北京洪灾影响，中国最迟从2015年就开始推广“海绵城市”试点，其中北京就是2016年第二批国家级试点城市之一，而2021年遭遇洪灾的郑州也在2016年成为河南省海绵城市建设省级试点。

据“海绵城市”理论倡导者、北京大学建筑与景观设计专家俞孔坚及其团队构想，“海绵城市”是一套先进的生态治水和生态雨洪管理理念，旨在利用自然系统加强城市的洪涝调节能力。这套理念还帮助俞孔坚拿到了国际人居环境设计及风景园林界的最高荣誉奖项，和生态哲学领域跟生态文明领域世界级最高奖项。因为其卓越成就，俞孔坚还被中组部列入千人计划专家，专门从美国挖角回来。

但现实是，一旦遭遇特大暴雨，北京和郑州这类“海绵城市”抗洪能力立刻被打回原形。每当发生这种突发状况，部分中国媒体及民众首先想到的，要么是埋怨暴雨几十年一遇或百年一遇，要么是埋怨“海绵城市”执行不彻底。

要说执行不彻底导致“海绵城市”失效，这种说法不准确。比如根据人民网2019年说法，江西萍乡是“海绵城市”首批试点，其改造成果被评为优秀，经过改造后，萍乡实现了“小雨不积水、大雨不内涝”。但是2020年6月《澎湃新闻》就报道萍乡遭“暴雨袭击，城区内有街道水流成河，部分道路积水严重，行车如行船，许多商铺被浸。境内许多处高速路段因暴雨出现塌方，导致道路受阻。” 显然优秀“海绵城市”萍乡在雨洪管理上并没能达到预定目标。

怪气候反常，不怪自己准备不足，看上去无懈可击了吧？但是这里存在不少似是而非的认知误区。本文就尝试从公众较少注意的角度，结合眼下北京大洪水，分析中国“海绵城市”改造为什么失败以及需要从失败中做出怎样的反省。

1. 什么是“海绵城市”？

根据上海交大车生泉教授说法，西方国家最迟从上世纪60年代起，就相机推出了“海绵城市”相似理论和实践，比如美国有最佳管理措施（BMPs）、绿色基础设施（GI）和低影响开发（LID），德国有自然开放式排水系统（NDS），英国有可持续排水系统（SUDS），澳洲有水敏感性城市设计（WSUD），欧盟有水框架指令（EUWFD）等等。虽然相似概念流行已久，但中国是首个有意识倡导“海绵城市”的国家，俞孔坚是这一理念的始作俑者。

简单来说，“海绵城市”是指把河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区域，以及水源涵养地、林地、草地等绿地要素，当作吸收雨洪的海绵体，同时最大限度地维持或恢复城市开发前的自然水文循环。

根据俞孔坚对BBC中文的说法，“一个海绵城市可以应付任何洪水，如果不能，它就不是一个海绵城市。它必须有弹性。” 从俞孔坚团队承包的主要项目来看，所谓“海绵城市”主要以生态公园和湿地公园来吸收雨洪。

华南城市研究会会长、中国城市规划学会委员胡刚对“香港01”表示，“海绵城市只能对中雨或小雨发挥作用，如果遇到特大暴雨则需采取另外措施，如建设地下深隧，暴雨时储水，晴天时抽水到江河湖泊。”

宁波诺丁汉大学洪水管理专家陈加信也说，“海绵城市可能只适合温和或小规模的暴雨，但鉴于我们现在看到的非常极端的天气，我们仍然需要将它与下水道、管道和水箱等基础设施结合起来。”但是俞孔坚说，用混凝土治理洪水就像饮鸩止渴。他反而反对用混凝土下水道系统来疏排雨洪的常规做法。关于2021年郑州大洪水时“海绵城市”为什么会失效，俞孔坚坚持归咎于郑州填了上游用来蓄水的池塘。他说，中国古代智慧不可能出错，失败原因在于地方官员执行不恰当，或者说没有系统地执行。

2. “海绵城市”理念本身存在什么问题？

尽管西方国家有类似于“海绵城市”系统的理念，但大城市同样依赖强大的下水道系统。许多著名大城市比如伦敦、慕尼黑、东京都有超大规模地下蓄洪池，北京也不例外。

但是与其他国家主要依靠水利工程师、地理学家、水文学家、气象学家通力协作来治理洪水不同，“海绵城市”是景观设计专家提出的概念，它甚至没有经过科学家反复论证，就被中国政府接过来进行全国推广。

“海绵城市”理念的唯一理论依据，不是科学理论，而是中国古代的人文理想。俞孔坚说：“海绵的哲学强调将有化为无，将大化为小，将排他化为包容，将集中化为分散，将快化为慢，将刚硬化为柔和。” 据俞孔坚自己的说法，“海绵城市”以道家思想为主要依据，其精髓就在于“道恒无为，而无不为”。且不论依据古代思想治理当代城市雨洪问题能否得到科学论证，至少“海绵城市”呈现出来的生态系统不是科学计算的结果。

将蓄洪池从地下移到地上，任由雨洪分散消解，等天晴时，再将蓄积起来的洪水抽到江河湖泊、用于灌溉或再利用……理论上是美好的，美国大致上也采用过类似办法（但美国采取的理念是多样化的，并不将同一种理念应用于不同地区）。

根据住建部2014年发布的《海绵城市建设技术指南（试行）》，“海绵城市”基础设施包括透水铺装、绿色屋顶、下沉式绿地、生物滞留设施、渗透塘、渗井、湿塘、雨水湿地、蓄水池、雨水罐、调节塘、调节池、植草沟、渗管/渠、植被缓冲带、初期雨水弃流设施、人工土壤渗滤等。看上去功能是比较系统的，但施工时往往根据具体情况有所取舍。在理想情况下，即便根据当地气象及水文特征，达到《城市防洪工程设计规范》和《蓄滞洪区设计规范》，这一系统仍然是实验性的，在试点城市尚未经受住雨洪考验的情况下，就在全国重点城市进行了大面积推广。

这里的根本问题有三个：其一，“海绵城市”系统与城市排水系统在协调上显然出了问题才会出现城市内涝；其二，把同一套城市规划理念推广到全国可能与城市扩张之间存在难以协调的矛盾；其三，如何评估越发频繁的极端气候对“海绵城市”功能构成的挑战，以及如何将极端气候作为极限因素纳入到“海绵城市”改造等难题。

但由于是实验性质，这三个问题对“海绵城市”改造的影响是毁灭性的。因为这就意味着“海绵城市”要么需要严重依赖现存排水系统，要么（受限于城市扩张）始终是不完备且无法充分发挥理想蓄洪效果，要么就是完全不能应对越来越频繁的极端气候条件。

俞孔坚的理念显然过于激进，也显得十分理想化。中国人口超百万的大城市和超千万的超级城市，并不一定具备在上游挖掘池塘、布置湿地的条件，尤其是山城，比如重庆和万州。即使在上游有效蓄洪的情况下，大城市和超级城市的自身疏排水是决定城市积水程度的关键，尤其这种水量达到一定规模后，单靠自然吸收是无法做到的。

再者，城市就地吸收巨量雨洪，而不予以疏导，是否会影响现有城市建筑物地基安全，也没有经过科学论证，尤其是超大型建筑物。

郑州大学水利科学与工程学院教授左其亭认为，“海绵城市”要在一定条件下才发挥一定作用，根本无法应对洪水标准。即便“海绵城市”倡导者俞孔坚反复声称这个系统是用于城市雨洪管理的，但是左其亭却认为，将2021年郑州洪水归因于“海绵城市” 建设是一种误解。即使如此，我们也不能排除失效的“海绵城市”系统，可能对洪水可能造成放大效应，尤其在上游蓄洪能力失效或者出现意外事故的情况下。不管怎么说，这至少表明“海绵城市”无助于治理雨洪。 2023年“海绵城市” 北京大洪水再次对这一理念提出了严峻考验。

3. 天灾人祸：灾前应急缺失

有研究者指出，除去气候因素外，中国城市内涝主要跟城市发展失序和苏联式排水系统老化有关。在假设“海绵城市”系统失灵、但并未加剧城市内涝的情况下，落后的洪水应急管理和指挥也是造成灾害的重要原因之一。

通常情况下，人们习惯性认为自然灾害是客观的不可抗力因素，比如洪水、地震、火山和干旱。但是事实上，当我们判定不可抗力因素构成灾害时，往往与人类社会（也就是非自然因素）有关。比如同样是6级地震，在建筑物抗震标准严格执行且距离震中较远地区造成危害可能较小，不构成灾害级别；反之则是灾害。泥石流和洪水通常被认为是灾害，但发生在原始森林无人区就一般不称之为灾害。

有人认为，既然是灾害，就是对人类社会造成威胁和损失而言，但不尽如此。事实上，自然灾害定性是基于用以应对突发状况的预防措施和应急管理。这是因为威胁和损失是可以通过有效预防措施和应急管理来规避或减少的；在相反情况下，自然也可能扩大威胁和损失。

比如同一个级别的降雨量，在高效预防和应急管理得当的新加坡，造成雨洪的规模或者破坏性较小；但在预防和应急管理较薄弱的郑州，就可能造成严重内涝。显然，二者的灾害级别是不同的。

与地震争分夺秒的预测不同，暴雨和暴雨引发的洪水具有较长的预测、预防周期。即便极端反常气候，也留有较充足的时间来发布橙色或红色预警。

许多人想当然地把暴雨引发的洪水归咎自然不可抗力因素。既然雨洪有相当充裕的预测时间，这段时间完全可以用在应急预防工作上，比如封锁潜在危险路段、移走危险路段停靠车辆及障碍物、预留紧急疏散通道、提前疏散居民、布置应急防洪闸、预备救援物资、提醒非疏散民众预备食物和水等等。这样即便洪水超出“海绵城市”吸水和市政排水限度，其造成的伤亡跟损失不至于太高。也就是说，灾害级别不是不可以人为减轻的。

但是我们看到，眼下京津冀大洪水暴露出中国在灾害应急预防和管理系统上的严重缺陷。比如7月29日北京发出了暴雨红色预警，但是市政府和应急管理部门并没有展开应急预防工作。直到7月31日门头沟和房山等地爆发洪水，该疏散的民众并没有疏散、该移除障碍物没有移除、该布置的紧急防洪设施没有布置、该封锁的危险路段没有封锁、许多民众完全没有准备应急食物和水（甚至困在洪水中无法逃生）。

房山地区7月31日已经曝出洪水，下游河北涿州等地其实仍有撤离疏散时间。但是根据网络流传的消息，直到8月1日，涿州居民仍未接到疏散通知。到8月2日洪水逐渐上涨，许多居民只得坐困愁城，但当局却操纵宣传机器散播虚假消息，称涿州居民很多“没把泄洪通知当回事”。即便在撤离时间相对充裕的情况下，河北保定白沟地区在8月1日深夜至8月2日凌晨通知民众紧急疏散期间，在高速路上却出现了极其危险的一幕：车流被高速路收费站设卡堵死，收费站称没有收到上级免费放行通知。

洪灾期间涌现的种种乱象（上面还只是九牛一毛）暴露出中国政府在灾害应急管理上的严重混乱。其中洪水造成的伤亡和损失，毫无疑问与政府的懒政、惰政、失职以及系统协调失灵有直接关系。可见北京不但没从2012年大洪水中汲取教训，灾害应急管理系统也没有升级，甚至可能还对“海绵城市”系统的抗洪能力抱有不切实际的幻想。

即便“海绵城市”系统和排水系统双双失灵，通过行之有效的灾害应急预防和管理，仍然能够把灾害损失降到尽可能小。北京和地方政府可能以为，气象预警和通知撤离就是尽到政府责任，但这些显然是远远不够的。既然中国各级政府在新冠肺炎时期表现出极大动员能力，同样的动员能力本来也可以用在（前面提到的）应急预防工作上，但是政府显然没有这样做。政府应急指挥部门成了“灾中”和“灾后”应急，跳过“灾前”部分，不能不说是当局最严重失职之一。

4.小结：不能都怪天灾

如上文所述，自然灾害不等于天灾，自然灾害往往是天灾和人祸共同发作的结果，恰当有效的应急预防和管理是可以降低灾害破坏性的。

北京当局不但没有从2012年北京洪水和2021年郑州洪水汲取教训，反而引导民众迁怒于天灾，这是非常不负责任的行为。而在“海绵城市”系统和排水系统双双失灵的情况下，中国政府在灾害应急预防和管理上表现出来的严重缺陷，是导致灾害破坏程度加深的重要原因之一。在北京水灾之前，福建直接遭到台风肆虐，许多地方仍是一副“等风来”的架势，街道两旁密密麻麻的车辆直接泡在洪水中，说明灾前疏散仍然是严重短板之一。但中国政府显然没有要从远近的惨痛教训中长记性。

从另一个角度看，即便“海绵城市”系统或排水系统总有一个正常运转，但应急管理上的严重缺陷，也可能导致洪水灾害破坏性升级。换句话说，“海绵城市”改造，不但需要在市政排水系统上加强改造，也需要加强两者的配合跟协调，最重要的是应急灾害预防和管理也需要相应升级。但即便在最好的情况下，洪水裹挟来的淤泥、生活垃圾、污染物和障碍物，都可能阻塞城市的吸水和排水功能。洪水治理工作即便不必只限于科学家，治理理念上的升级仍需受到科学论证。

“海绵城市”规划虽然不免趋向于理想化，但理念上接近发达国家的洪水治理经验，然而这并不意味着这套理念套在任何环境下都行之有效。比如在福建及东南沿海等常遭台风肆虐地区，“海绵城市”所起到的作用恐怕是杯水车薪。如何解决当地水患，除了技术上继续推陈出新，在理念上还需要因地制宜。避免集中统一推广某一种模式，不但有助于减少不必要浪费，也有助于避免不切实际的防洪部署造成隐患。

此外，极端气候给“海绵城市”系统和常规排水系统都造成极大压力，是需要在防洪改造工程中进一步考量的因素。不能每次出现这种情况都怪极端气候，出现多次仍没有进步说明并未采取针对极端气候的积极预防措施。

（完）