【翻译】从萌芽到凋残：中国的劳工非政府组织（NGOs）

原文：Howell, J. (2021). From Green Shoots to Crushed Petals: Labour NGOs in China. Then and Now: Looking Back and Imagining the Future of Chinese Civil Society. Made in China Journal, 6(1), 102-107.（网页版，pdf版 (doi)）

翻译未获原作者、期刊授权，仅供参考交流之用。

从萌芽到凋残：中国的劳工非政府组织（NGOs）

Jude Howell

当中国当局主办1995年联合国第四次世界妇女大会时，它为中国关注工人处境的人创造了机会，让他们能建立独立的团体，以提供服务和权利咨询。本文记录了中国劳工方向的非政府组织自1995年起的曲折历程，并指出了它们发展的三个关键阶段。

当中国主办1995年联合国第四次世界妇女大会时，谁会想到这将是中国非政府组织（NGOs）发展的重要催化剂？来自世界各地的联合国代表与参加在北京怀柔县举行的关于非政府组织的辅助性会议的行动者的这次会面，催生了大量相对独立的妇女组织。随着中国公民组织起来的空间被打开，它也为那些关注工人的悲惨处境的人创造了机会，让他们能建立独立的团体，以提供服务和权利咨询。在这一意义重大的事件发生后的几十年里，中国的劳工NGO不止受到过骚扰和打压，也收到过政府在提供福利服务方面的合作邀请。

本文记录了中国劳工NGO自1995年起的曲折历程。它指出了这些组织发展的三个关键阶段：首先是1995年至2002年，这期间播下了第一批劳工NGO的种子；其后是2002年至2012年的十年，这期间中国加入了世界贸易组织（WTO）并采取了“走出去”的战略行动；最后是现在近平主席领导下的时期，这期间劳工NGO面临严厉的压制。

萌芽（1995-2002）

尽管非政府组织（通常是半官方的）从1980年代中期就开始发展，但中国在1995年主办的联合国第四次世界妇女大会促成了更多独立妇女组织的迅速发展。在此之前，严格的1989年《社会团体登记管理条例》阻碍了非政府组织的发展，而那些存在的非政府组织主要是商业、行业和专业协会。考虑到1989年6月4日天安门广场悲剧事件后的国际制裁，政府很渴望修复国际关系。这次盛大的联合国会议为中国提供了关键的时机，让它能在国际上摆脱被唾弃的地位。

这次大会不仅为女性开辟了独立于中华全国妇女联合会（ACWF）而建立组织的机会，而且还为那些关心其他问题（如劳工问题）的人创造了组织起来的机遇。一些最早的劳工NGO，就是在联合国峰会后的连锁反应下成长起来的。机敏的行动者利用对建立非政府组织的默许，建立了关于女性农民工的组织。记者、律师和学者利用他们的地位和关系，建立了新的组织来处理农民工的权利和问题。香港的学者和行动者也利用这些机遇，成立了为女性农民工提供服务的组织。国际组织，如援助机构和基金会，在宣传诸如性别平等的概念，促进国际联系、交流和访问，为组织发展提供建议，建立网络，以及为活动提供小额资金方面发挥了重要作用。通过这些经历，女性行动者、学者，及国际组织积累了联系、知识、网络，以及与抱有同情的政府官员的联系（Howell 2003）。新的想法、方法、联系和国际意识开始超出对性别不平等的关切，而延伸到其他问题。

在1990年代末，只有为数不多的劳工NGO存在，它们主要关注女性农民工。其中最著名的也许是深圳的女工关怀（China Working Women’s Network），由香港的一群关心女工的行动者和学者建立；以及北京的打工妹之家，由一位著名女记者发起。由于与党和国家有良好的关系，这些女性能够在政府间歇性的骚扰和怀疑中维持这些团体。然而，在1998年，管理社会组织的规则的进一步调整限制了非政府组织取得任何重大的发展。事实上，许多现存的非政府组织处于一种不稳定的状态——既没有被取缔，也没有注册，因为注册的标准很严格，而且政府部门也不愿为它们提供规定所需的支持。直到2001年中国加入WTO，以及随后中国经济和社会的快速全球化，劳工NGO才开始大量涌现并进入蓬勃发展的时期。

开花（2002-2012）

有几个相互关联的因素支撑着劳工NGO在2002年到2012年的激增和蓬勃发展。这些因素包括中国在2001年加入世贸组织、领导层的变化、国际组织日益增大的影响，以及中华全国总工会（ACFTU）的无能。在20世纪90年代末，中国仅有零星的劳工NGO，主要分布在北京、深圳和广州。据估计，到2012年，中国各地的劳工NGO有40至100个，由于大多数没有注册，因此没有精确的统计。促成劳工NGO发展的一个关键因素是中国在2001年加入了世贸组织。这不仅使中国迎来更多外资、外贸，而且也刺激了中国企业“走出去”，寻求海外投资。通过这些被拓宽的经济联系，政府官员和普通公民的旅行机会增加了。无论是经济、文化还是政治方面，都能更多地接触到国际上的行事方式。商人、学者及学生、非政府组织、劳工行动者和工会之间的个人联系得到了发展，为伙伴关系、交流和联合行动播下了种子。

在加入世贸组织的同时，正在出现的非政府组织的类型也发生了变化。那时，经济改革的社会后果正变得越发明显。这迅速地反映在了关注社会问题和边缘化群体（如自闭症儿童、农民工、艾滋病毒/艾滋病感染者）的非政府组织的数量增加上。2008年的汶川地震标志着政府与非政府组织的关系的转折点，党和国家开始认识到非政府组织在救灾和处理社会问题上可以作出的贡献。然而，通过注册获得法律地位仍然很困难，许多隶属于其他组织（如研究机构或全国妇联）的团体注册为了公司，或根本没有注册。据说，在2012年，未注册的团体远远多于已注册的团体。

2002年也预示着领导层的变化，胡锦涛担任党的总书记，温家宝担任总理，分别取代了江泽民和朱镕基。像所有领导人一样，他们试图在任期内留下自己的印记。这期间，“和谐社会”和“以人为本”等概念是重中之重，它们隐晦地承认了中国日益严重的不平等以及“三农问题”，这预示着政府要采取行动来应对农村的不满。这种表明，这届领导人不仅努力追求持续的经济增长，而且还努力改善那些没有从改革中获益的人的境遇。这是一个更加开放、允许更多实验的时代，使得政府与非政府组织的关系发展出了新的形式，包括与劳工NGO的关系。经济和社会的外向型发展为国际机构创造了更多的空间，这些机构不仅为政府官员，也为中国学者和非政府组织提供了援助、支持和机会。例如，国际劳工组织（ILO）定期与企业、中华全国总工会和政府讨论劳工议题，并与新兴的劳工NGO建立联系。国际非政府组织、双边发展机构和基金会的支持对一些中国非政府组织的发展至关重要（尤其是那些权利导向的）。

由于香港靠近广东省，香港的非政府组织也开始进入中国，建立新的劳工NGO或与新兴的本地劳工NGO合作（Chan 2013; Xu 2013）。广东省是外国投资最集中的地方，吸引了大量农民工到出口导向的工厂打工。1990年代中期，中国的工作条件已经受到关注，导致了一系列旨在保护工人的新劳动法的出台。但随着出口量的激增，国内外对血汗工厂劳动条件的担忧越来越强烈。在新千年的早期，劳工NGO主要集中在广东省，但随着时间的推移，这些组织开始涌现于长江三角洲和其他中国城市，如杭州、成都、上海、北京和重庆。劳工NGO处理的议题类型因劳工行动的性质和程度、创始人的取向（如他们对性别、法律、新闻、职业健康等方面的兴趣）、企业的类型（如国有、私营或合资企业），以及某些地区特有的工业部门而有所不同。随着研究者对劳资关系的分析，中国劳工研究的领域得到扩大；而国外的工会和劳工NGO则观察到抗议和罢工数量的增加，并试图与行动者和研究者建立联系。此外，由于劳工NGO提升了人们对劳动法的认识，工人越来越多地通过调解委员会和法院寻求赔偿（Franceschini and Lin 2019）。虽然大多数工人倾向于用脚投票，但越来越多的少数群体愿意表达他们的关切，游说劳动部门和当地政府官员，并引导工人采取行动、建立组织。

由于官方工会（即中华全国总工会）在维护工人权益方面是毫无成效的，劳工NGO找到了生长的沃土。尽管中华全国总工会垄断了劳工代表权，但这主要限于国有企业，这些企业的工人（至少在1990年代中期的国有企业改革之前）享有更好的工作条件。中华全国总工会起到“传达组织”的作用，在工人和政府之间进行调解（Harper 1969）。在实践中，它是政府的附庸，局限于筹备娱乐活动等温和的任务，很少站在劳工一边去反对资本和地方政府。它向来缺乏技能、愿望和能力来将农民工纳入自己的阵营。在新的外商投资工厂里，工会的负责人往往是工厂的所有者或其亲戚。在这类情况下，工人没有什么动力去寻求中华全国总工会的支持。正如大多数调查所揭示的那样，工人们认为中华全国总工会是无效的。

在概述了新千年之初推动劳工NGO发展的一些因素后，了解它们的一些基本特征是很重要的。各个非政府组织在规模、活动、目标、起源以及与政府的关系方面存在相当大的差异。大多数组织规模较小，只有很少的受薪职员，而依靠由学生或农民工担任的志愿者（Xu 2013）。创始人有些是学者，有些是曾经的工人，还有些是律师。它们的活动包括提供服务，如法律咨询、二手服装店、图书馆、热线电话、提高法律和劳工权利意识、在纠纷中提供建议、帮助在工作场所受伤的工人，以及通过合唱团和文化活动来组织工人（Froissart 2011）。有些还从事倡导工作，试图影响政府和工会政策。无论是提供服务还是进行倡导，劳工NGO都用一种与官方的法治话语相应的权利话语来表述它们的活动。通过利用这种官方话语，它们可以保护自己不被指控为试图动摇政权。

劳工NGO与独立工会不同，因为它们并不试图成为会员组织，而后者会在工作场所向经营者提出工人的不满。与中华全国总工会相比，劳工NGO更具创新性和实验性，它们引入了接触和动员工人的新方法，比如在宿舍联络工人，或组织流动巴士以在工业场所提供劳工问题的建议和信息。一些非政府组织参与了外国品牌的企业社会责任活动，如监督后者的行为准则。然而，抱有变革议程的那些非政府组织坚持，只有在它们也能在工厂开展培训的情况下才会这样做，这将使它们能够法律权利问题，并参与对工人的意识提升（Pun 2005）。一些劳工NGO也支持工人的集体谈判进程，特别是在2010年本田罢工期间和之后（Zhou and Yan 2020）。

然而，劳工NGO在一些学者眼中也有争议。特别是Lee和Shen（2011）批评劳工NGO是“反团结的机器”。他们认为，许多劳工NGO主要关注个别工人通过法律寻求赔偿，而不是去组织替代性的工会或集体行动。虽然这一批评是严厉的，但它也带来了讨论，以及对劳工NGO在补偿工人的不满、塑造劳工运动方面的贡献的更慎重的认识（Pringle 2018）。

在胡温时期，政府和劳工NGO之间的关系结合了持续的压制、容许，与偶尔的合作。压制包含了一系列行动，如拘留、身体暴力、骚扰、监视和抽查（Franceschini and Nesossi 2018）。劳工NGO经常被迫离开他们的工作场所，却在搬到其他地方几个月后面临再一次的驱逐（Chen and Tang 2013）。然而，它们也被一些工会和政府官员所容许，他们认为非政府组织的活动提供了服务，而官方对此缺乏能力和技能。在某些情况下，地方政府和工会甚至向非政府组织提供一些资助，以提供诸如法律咨询或帮助农民工子女的服务。然而，始终存在的压制使得劳工NGO的存在岌岌可危。事实上，从2012年起，在习近平的新一届政府下，大多数劳工NGO的处境将会恶化。

凋残

长期以来，中国政府以相当疑虑的态度看待非政府组织，不过民政部（负责提供福利和注册非政府组织的部门）的政府官员越来越意识到非政府组织在应对新的福利需求和填补服务缺口方面的好处。然而，监管环境过于严格，使政府无法利用公民社会的主动性。在胡温时期，将政府提供的服务承包给非政府组织的试点项目从2003年开始启动（Lei and Chan 2018）。政府官员面临的风险是如何既能实现这一目标，又不使以权利为本的（rights-based）非政府组织和敏感群体得以扩张。

正是在习近平的领导下，福利主义的纳入战略在全国范围内得到普及（Howell 2015）。这样一来，公民社会就被分成了两股不同的力量：提供服务的组织（service-delivery organisations）和以权利为本的团体（rights-based groups）。政府出台了一系列法规，使非政府组织更易于注册、申请政府服务外包的合同，但也开始抽走以权利为本的团体的外部资金，并在整体上钳制行动者。通过这种方式，政府可以推进其精简公共部门、改革福利的目标，同时减轻风险。

有意地促进服务导向的非政府组织部门的发展可能也会鼓励以权利为本的敏感团体的发展，为了应对这一风险，政府利用暴力机关来打击其所认为的麻烦制造者。2015年是标志性的一年，安全部门对以权利为本的组织和行动者进行了扫荡，包括维权律师、女权主义者、持不同政见者、具有批判性的学者和劳工行动者。随后，2016年底，《境外非政府组织境内活动管理法》通过，该法严重限制了境外基金会、非政府组织和其他外部资助者的回旋余地，以致以权利为本的团体缺少资源。

这种福利主义的纳入战略对劳工NGO和行动者产生了严重的后果。虽然劳工NGO一直面临着镇压的威胁，但2015年的逮捕浪潮也波及了几个著名的劳工NGO领导者、律师和劳工行动者，他们被拘留，有的甚至被判入狱。接下来的几年里，在全国各地，一些劳工NGO的领导人被拘留，导致这些组织变得奄奄一息或彻底关闭。有鉴于此，其他行动者和非政府组织领导者停止了他们的活动，保持低调，与境外行为者保持距离，并寻找其他收入来源以维持生存。

然而，压制并不是故事的全部。地方政府和工会官员继续拉拢一些劳工NGO，让它们申请政府的服务合同，如为农民工子女举办活动。这样做的非政府组织小心翼翼，将它们的活动限制在最没有争议的议题上，如农民工子女的课后活动，并避开权利和倡导工作。并非所有的劳工NGO都选择了这条道路，因为它们担心，像其他领域的非政府组织一样，接受政府合同可能会损害它们的自主权和目标，同时招致对其组织更强的控制。随着续签合同的权衡和不确定性变得明显，承包政府服务这一选项变得不那么有吸引力了。对大多数劳工NGO来说，问题是在镇压停止之前低调行事，或将活动调整为适应其他资助途径的服务，也许还可以审慎地加进一些权利工作。香港的劳工NGO也停止了在内地的活动，即使它们仍保持联系并尽可能地提供建议。

劳工NGO的终结？

这是否意味着中国劳工NGO的终结？在扼杀劳工NGO那些以权利为本的工作的同时，在习时代，解决工人不满的任何创新方法也都被中止了，例如与劳工代表开展集体谈判。尽管如此，工人们还在继续罢工和抗议，这显示过去行动的遗产并没有完全消失。胡温时代工人组织和劳工NGO的经验留下了重要的遗产，包括记忆、联结、策略，可以在未来被利用起来。违反劳动法的情况和恶劣的工作条件一直困扰着工人，而他们继续罢工、抗议，或用脚投票。劳工NGO仍有一席之地，尽管与工会不同，但它们在改善工人条件和构建劳工运动方面可以发挥作用。然而，这可能不会在近期发生。对境外机构资助中国非政府组织的限制，加上在香港推行的《国家安全法》，严重限制了国际支持的可能。此外，许多劳工NGO行动者和维权律师仍处于拘留或监视之中。如果政治环境放宽，支持劳工的团体可能会有重新出现的空间，但它们是否会与过去几十年里运作的团体采取类似的形式、抱有类似的目标，还有待观察。不过，劳工NGO的行动已经产生了深远的影响，而这不可能被完全抹煞。粉碎的花瓣仍然可以成为新的绿芽。

*此文最初是为《无产阶级中国：中国劳工的一个世纪》（Proletarian China: A Century of Chinese Labour）这一文集而写的，该书由Ivan Franceschini和Christian Sorace主编，将于2022年由Verso Books出版。

参考文献：

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Franceschini, Ivan and Elisa Nesossi. 2018. ‘State Repression of Chinese Labor NGOs: A Chilling Effect?’ The China Journal 80: 111–29.

Franceschini, Ivan and Kevin Lin. 2019. ‘Labour NGOs in China: From Legal Mobilisation to Collective Struggle (and Back?).’ China Perspectives 1(2019): 75.

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Lee, Ching Kwan and Yuan Shen. 2011. ‘“The Anti-Solidarity Machine?” Labour Non-Governmental Organisations in China.’ In From Iron Rice Bowl to Informalization: Markets, Workers and the State in a Changing China, edited by Sarosh Kuruvilla, Ching Kwan Lee, and Mary E. Gallagher, 173–87. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Lei, Jie and Chak Kwan Chan (eds). 2018. China’s Social Welfare Revolution: Contracting Out Social Services. London: Routledge.

Pringle, Tim. 2018. ‘A Solidarity Machine? Hong Kong Labour NGOs in Guangdong.’ Critical Sociology 44(4–5): 661–75.

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Zhou, Mujun and Guowei Yan. 2020. ‘Advocating Workers’ Collective Rights: The Prospects and Constraints Facing “Collective Bargaining” NGOs in the Pearl River Delta, 2011–2015.’ Development and Change 51(4): 1044–66.

Jude Howell

Jude Howell是伦敦政治经济学院（LSE）的国际发展教授。她是经济和社会研究委员会（ESRC）"中国非政府组织承包服务的政治”（‘The Politics of Services Contracting to NGOs in China’）研究项目的主要调查者。她曾是ESRC非政府公共行动项目（Programme on Non-Governmental Public Action）的主任和LSE公民社会中心（Centre for Civil Society）的前主任。她在与中国劳工、公民社会、性别和治理有关的议题上著述颇丰。