2020年02月|回顾——“流动”的过去与未来

首发于 新公民计划 微信公众号

每一个不经意间涌现的社会现象，每一条政策法规的制定，事物的消亡与新生，与亚马逊热带雨林中的蝴蝶扇动翅膀一样，影响生活中的每一位。思想常新，时代恒新，我们希望借由这些焦点的回顾，与普罗大众一道群策群力。

2020年2月回顾

2月回顾，将主要围绕《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（《以下简称《永居条例》》）和《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》（简称《统计公报》），通过对阅读文件过程中内容进行梳理，尝试来理解《永居条例》和《统计公报》中统计数字、隐含的背景信息以及意义。我们尽量不做评论，把我们认识以及思考过程做一次呈现。这是一次尝试，可能不完备，不严谨，甚至有错漏；我们愿意，在批评或者辩护之前，试着去认识和理解，也期望能从中探寻一些真相。

中华人民共和国外国人永久居留管理条例

（征求意见稿）

421.8万次阅读，《永居条例》引发热议

2020年2月27日，《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》由司法部和国家移民管理局发布，向社会公开征询意见。截至2020年3月27日，仅在公开征求意见系统中，《永居条例》的阅读次数达421.8万次，这可能是政府立法征询意见中，获得关注最多的一次，是前所未有的。

《永居条例》掀起了热议，司法部和国家移民管理局遵照《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中“提高政府立法公众参与度”有关规定，举行了座谈会听取意见。与会人员反馈了条例引起担忧的原因：

座谈会后司法部有关负责人也表示，《永居条例》在充分吸纳公众意见、进一步修改完善之前不会仓促出台。

但纲要并没有对法律法规规章草案向社会公开征求意见次数进行规定，《永居条例》正式出台之前，是否会进行再一轮的意见征询，目前尚未可知。

 在对公开征询意见的《永居条例》解读之前，我们先来看看外国人永久居留资格在国内发展历史以及相关规定和制度建设的进程，以及最近十多年外国人出入境和外国人永久居留申请的一些现实情况。

《永居条例》的生长之路

基础法案：外国人永久居留依据

1986年2月1日开始实施的《外国人入境出境管理法》第十四条规定 依照中国法律在中国投资或者同中国的企业、事业单位进行经济、科学技术、文化合作以及其他需要在中国长期居留的外国人，经中国政府主管机关批准，可以获得长期居留或者永久居留资格。1986年12月实施的《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》规定，对符此条规定的外国人，有显著成效的可以发给永久居留资格的证件。

2011年12月26日电 十一届全国人大常委会第二十四次会议26日首次审议出境入境管理法草案，拟设立外国人永久居留制度， 草案将外国人入境后的管理，划分为停留管理和居留管理，并以180天作为停留和居留的界限。

2013年7月1日《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》废止，新的《中华人民共和国出境入境管理法》实施。

外国人永久居留审批管理

为规范外国人在中国永久居留审批管理工作，2003年根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则的有关规定制定《外国人在中国永久居留审批管理办法》。

2004年8月《外国人在中国永久居留审批管理办法》实行，管理办法中规定“外国人在中国永久居留是指外国人在中国居留期限不受限制，获得在中国永久居留资格的外国人，凭有效护照和外国人永久居留证出入中国国境。外国人永久居留证是获得在中国永久居留资格的外国人在中国境内居留的合法身份证件，可以单独使用。

服务和待遇

在永久居留资格享受权利方面，2011年10月《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》实施。

2012年9月《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》（以下简称《办法》）颁布实施。《办法》规定，除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上持有外国人永久居留证的外国人和中国公民享有相同权利，承担相同义务。

外国人永久居留管理制度建设

2015年9月15日， 中央全面深化改革领导小组 第十六次会议审议通过《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，2016年2月18日实施。

2017年《外国人永久居留证件便利化改革方案》发布实施。“外国人永久居留证”更名为“外国人永久居留身份证”，强化身份认证功能，新证参照第二代居民身份证优化证件设计。改革方案还包括，改造铁路、民航、保险、宾馆、银行等相关信息系统，实现永久居留外国人信息部门间共享。提高外国人永久居留身份证实效性，着力降低外国人在中国居留的难度与门槛，方便持证人办理各项社会事务。实际上，也是把持有外国人永久居留身份证外国人纳入到常住人口管理系统中。

2018年4月2日，国家移民管理局 （中华人民共和国出入境管理局 ）组建成立，是公安部管理的国家局，为副部级。主要职责是：

2020年2月27日，司法部和国家移民管理局发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《永居条例》），公开征询意见。

附件：外国人永久居留相关法律法规目录和链接

https://mp.weixin.qq.com/s/_eTDnKbB8QubZC9_n8PLYg

外国人在中国相关数据

全国出入境数据

2020年1月，国家移民管理局发布2019年全国边检机关检查出入境数据，出入境总数达6.7亿人次，其中外国人入出境9767.5万人次。通过对国家移民管理局网站公布的出入境边防检查机关检查出入境人员（2007年到2019年）统计数据进行整理，如下：

注：

1、国家移民管理局网站公布出入境边防检查综合统计数据中，从2012年开始是按季度公布，2012年数据不完整，2017、2018、只公布了前三个季度数据。

2、自2014年起，出入境边防检查综合统计数据中不再包含具体外国人入境事由统计数据；3、2016年起，出入境边防检查综合统计数据增加了边民出入境统计，以上表格中中国公民统计数据包括中国边民，外国人统计数据没有包含边民出入境数据。

持外国人就业证在中国就业的外国人（万人）数据从 《2007-2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》中统计。《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》开始，统计数据中不再包含外国人在中国就业数据。据新华社消息：2018年中国累计发放外国人才工作许可证33.6万份，在中国境内工作的外国人已经超过95万人。

留学回国人数和外国留学生

自2008年开始，留学生回国人数逐年增多；截止2018年，我国自1978年开始至2018年回国留学生人数总计达到365.14万人，2018年回国51.94万人。

2018年，在高等教育学校（机构）学习的外国留学在校生数30.7501万人，毕（结）业13.0539万人，招生人数16.3835万人。

外籍常住人员

截至2010年11月，在华常住外籍人员（官方统计口径，是指第六次人口普查标准时点在我国境内居住三个月以上或能够确定将居住三个月以上的外籍人员。）共593832人。

据2018年度联合国经济社会事务部、中国国际移民报告，中国是外国居民占总人口比例最低的十个国家之一，仅0.07%（按2018年中国人口139538万人反推，外籍人口约97万左右）。

据联合国估算，2019年，中国境内的外国移民人数为720307人，比2010年增加12.6万人。

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_634313

人才引进--办理永久居留情况

关于外国人在中国办理永久居留证（身份证）人数，目前没有查到确切的统计数据，只有一些零散的信息。

据2015年全球化智库(CCG)与社会科学文献出版社、西南财经大学发展研究院联合发布的《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告》数据显示，2004年至2013年十年间，获得中国“绿卡”的总人数为7356人，而居住在我国的外籍人口已高达84.85万。

而据新华社消息，2016年，公安部共批准1576名外国人在中国永久居留。

成都市2004年就出台了外国人永久居留审批管理办法，截止2018年8月已经为181名外国人办理了永久居留资格。

北京市新闻发言人刘梅英曾在2019年3月的发言中介绍，自2015年《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》以来，北京共受理外籍人才永久居留2100余人。

网络

相比在中国工作居住的外国人总数，获得外国人永久居留资格的人数很占比很小。

永久居留管理状况

综合看外国人永久居留管理的历史脉络，在对外国人的管理和服务过程中对外国人永久居留管理，多头管理，部门之间缺乏联动性，滞后，与现实的需求并不相符。

忽略具体条款的合理性、道德的因素、国家人才战略的需求，单从以上几部分数据来看中国外国移民的变化，从管理的角度，《永居条例》的制定是出于对外国人进行管理和服务（规范外国人在中国境内居留管理，保障居留在中国的外国人的合法权益）的需求。

实际上，《永居条例》也是对2016年2月印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》具体制度建设层面的的落实，是2017年《外国人永久居留证件便利化改革方案》的制度化延伸。

《永居条例》征询意见稿发布后，我们来听一听其中的一些声音：

关于《永居条例》的不同声音

大家都反对的一点

《永居条例》申请条件中，删除了“无犯罪记录”。

对兜底条款的不同理解

对于兜底条款，有人认为会导致管理漏洞，有人则赞成预留灵活性，为特殊问题，历史遗存问题和弱势群体提供突破困境的可能性。举例：

本次意见稿的第19条提出了“外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格”。有舆论认为该兜底条款会导致移民漏洞，但对于部分农村地区长期处于弱势边缘地位的“外籍配偶”而言，该条款为破除外籍女性配偶的居留困境提供了可能性。

暨南大学｜跨国“婚姻”在农村：外籍配偶的居留困境调研 https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6645774

灵活性的后面，意味着对实施和监管的双重挑战。

“外国人永久居留”申请条件

申请条件统一了各类申请人群的（最低）标准，有兜底条款，预留调试空间。

比如，申请条件中，放开了对普通就业者的申请（工作四年，工资6倍数；工作8年，工资3倍数）；其中工资性年收入是上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的倍数，为最低标准，具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。有人认为，降低标准事实上不存在。

没有考虑父母双方拥有永久居留资格，居住在中国，在中国出生的新生儿权利。

曾有中国国籍的外国人

中国不承认双国籍，根据《国籍法》第十三条 ，曾有过中国国籍的外国人（移民到其他国家的中国人），具有正当理由，可以申请恢复中国国籍；被批准恢复中国国籍的，不得再保留外国国籍。

《世界移民报告2018》也显示，中国早在2015年便成为世界第四大移民输出国，有接近1000万中国出生的移民生活在中国以外地区。我国自1978年开始至2018年回国留学生人数总计达到365.14万人。

随着中国的发展和强大，越来越多的华人选择回国发展，回国投资或工作；有人担心，他们并不会选择恢复中国国籍；而是有机会通过申请获得永久居留资格，实际上享有“双国籍”带来的社会保障和福利，却无需履行国民义务。

从情感上，这也是人们情绪上反对《永居条例》很重要的激发点。《永居条例》中外国人，并没有关于此类情况的相关规定或者条件限定。

《永居条例》权利，责任和义务……

2017年，“外国人永久居留证”更名为“外国人永久居留身份证”，强化身份认证功能；但令人意外的是，《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》曾规定的“除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上持有外国人永久居留证的外国人和中国公民享有相同权利，承担相同义务”在《永居条例》意见征求稿中，这条规定已删除。

《永居条例》“第一章 总则", 第一条 强调规范外国人在中国境内永久居留管理，保障取得永久居留资格外国人（以下称永久居留外国人）的合法权益，依据《中华人民共和国出境入境管理法》，制定本条例。

《永居条例》完善对外国人的服务和管理。“第四章 服务和待遇”第三十五条 增加了“ 地方各级人民政府应当将永久居留外国人纳入常住人口服务管理体系，为永久居留外国人提供各种社会融入服务。”第三十八条 永久居留外国人在中国境内工作免办外国人工作许可。

相对于所获得的利益和服务，永久居留外国人所应该承担的责任和义务，包括具体到大家反应较为激烈的持有外国人永久居留身份证的人员是否受计划生育、户籍制度限制，《永居条例》并没有任何明确说明。

永久居留外国人购房住房，随迁子女教育，都没有明确是否会受居留地限制。同时，第四十三条规定 “ 省、自治区、直辖市人民政府应当根据本地区实际情况，制定完善配套措施，保障本地区内永久居留外国人在参加社会保险、购买自住自用房以及本人或随迁的未成年子女接受义务教育等方面的合法权益。”

“第五章 法律责任”内容主要是针对履行外国人永久居留管理职责的工作人员，以及相关的单位和个人，强调的是执行者和过程中单位和个人需要承担法律责任。没有提到永久居留外国人如何承担责任和义务，以及法律责任。

纵观整个条例，对与永久居留外国人应该承担的责任和义务都避而不谈；同时在强调永久居留外国人享有的待遇和服务的同时，也几乎只说利益而没有谈他们的权利。这种矛盾性，充斥着整个《永居条例》，这可能是让大部分人国人感觉到冒犯，从而情绪性反对《永居条例》的真正（部分）根源。

小结

从总体来看，《永居条例》是一个管理性的纲领文件，除了设置统一的最低标准，对具体的操作细则实际涉及的不多。《永居条例》中出现“会同”两次、“会商机制”一次、“具体标准由国家移民管理部门商*****确定”两次。

在司法部和国家移民管理局发布征求意见稿的过程中，对于热议和遭遇巨大的反对声浪可能是意料之外的。

中国移民治理（或称外国人管理）实践上面临的困境：无论是对于“洋垃圾”来中国“抢老婆”、“抢户口”、“抢工作机会”的担忧，还是对来源于特定地区的移民（例如在广州的非洲商人群体）“扰乱社会秩序”的反感，实际上都指向了一个主要问题：虽然我国已正式成为新兴的国际移民输入国（可以2016年中国加入IOM为标志），但国家层面移民管理的相关法律制度还远未得到完善。

https://3g.163.com/dy/article_cambrian/F8JKAE530514BTKQ.html?isFromOtherWeb=true

注：IOM，国际移民组织（International Organization for Migration, IOM）是联合国联系组织。截至2019年3月，有173个成员，8个观察员国。

实际上，情绪性反对之外，《永居条例》也收获了很多理性的支持。只是，大部分声音都被淹没了。同时，在情绪性反对的时候，针对情绪性反对者的反对声音也冒出来，“歧视”“种族主义”“排他主义”这样的词同样用来形容很多非理性的反对者，同样加强了撕裂，也转移了对《永居条例》具体内容的关注。

反对者和支持者都需要正视《永居条例》的现实需求。而立法部门是否可以通过及时的公布相关情况，结合国家现实以及参考其他国家通行的做法，统筹考虑申请永久居留的资格、条件和程序，完善优化相关管理制度设计，这是我们的期待。

毕竟，根据《国籍法》“ 第七条    外国人或无国籍人，愿意遵守中国宪法和法律，并具有下列条件之一的，可以经申请批准加入中国国籍：一、中国人的近亲属；二、定居在中国的；三、有其它正当理由。”

“定居在中国的”依据是否是获得“外国人永久居留”资格和身份，目前法律文件并没有明确说明。

推荐阅读：

https://mp.weixin.qq.com/s/NpKrNB6x8OhaORrdVojmYQ

梁文道：如何看待外国人永居管理条例？

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6286270

外国人永久居留管理条例修订，哪些城市受影响最大？

http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979703.htm

中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》

春/暖/花/开

理解与获取正确信息和科学知识不同，这是一个复杂的过程，并且永远不会产生明确的结果。这个过程永无止尽，而我们则在不停的变化和差异中，认清事实，并与之和解。换言之，我们试图在理解中以世为家。——汉娜·阿伦特

同样在2月底公布的，还有《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》（以下简称《2019统计公报》）。

中华人民共和国

2019年国民经济和社会发展统计公报

2020年2月28日9点30分，疫情之下，国家统计局还是如期发布了《2019统计公报》。在查看《统计公报》过程中，我们也综合2016-2019年数据进行整理，来看看人口的就业和福利，以及我们关注群体的子女教育状况。

一、人口状况

城镇常住人口

2019年末全国大陆总人口140005万人。城镇常住人口84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%。

户籍人口城镇化率

由公安部提供的数据中，户籍人口城镇化率为44.38%，这个数据没有指出具体城镇户籍人口的数据，按总人口测算，城镇户籍人口约为62134万左右。

流动人口

2019年末全国人户分离的人口2.80亿人，其中流动人口2.36亿人，全国近17%的人口处在流动中，全国每六个人中有一个人就是流动人口。

注：流动人口是指人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口。市辖区内人户分离的人口是指一个直辖市或地级市所辖区内和区与区之间，居住地和户口登记地不在同一乡镇街道的人口.。

流动儿童

流动人口是否能在居住地享受到同等的公共服务和社会福利政策，很重要的一个衡量指标是他的家属和子女是否可以随迁，以及在居住地平等的接受教育。目前，缺乏关于流动人口子女状况统计数据，也缺乏流动儿童的统计数字。在这里，分享两张中国流动人口网《新中国成立70周年人口流动与迁移表》中流动儿童特征和数据（2000~2015年）。

来源：

中国流动人口网络，新中国成立70周年人口流动与迁移

http://www.chinaldrk.org.cn/wjw/#/nationalDay

二、就业和社会福利

全国人口就业情况

全国人口基本养老和医疗保险情况

根据《禁止使用童工规定》，禁止用人单位招用未满16周岁的未成年人。

16周岁以上未成年就业员工，受《劳动法》和《未成年人劳动保护规定》保护，同样适用《中华人民共和国社会保险法》，企业可以给与参保。16岁以上人口中，包含在校生，以2019年为例，全年普通高中、中等职业、本科以及研究在校（学）人数总计约7311.7万人。基本养老保险构成

基本医疗保险构成

2016年，《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》出台，整合城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险（以下简称城乡居民医保）制度。

2017年度，城乡居民基本医疗保险数据包括原城镇居民基本医疗保险和整合的新型农村合作医疗数据。

2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，组建中华人民共和国国家医疗保障局，2018年度开始，基本医疗保险和生育保险数据由国家医疗保障局发布，人力资源和社会保障不再发布基本医疗保险和生育保险数据。

2019年，发布的《2018年全国基本医疗保障事业发展统计公报》中，没有再单独公布职工基本医疗保险中农民工的数量，新农合数据和城乡居民医疗保险数据进行了区分。

生命不能承受之重

对于社会福利对具体个人在面临危机时候的影响，以基本医疗保险为例，城镇基本医疗保险和新农合已经普及 13.5亿人，但医疗资金的缺口或许仍然很大。

日常生活里，我们不时会面临多个个体的求助。在一位摄影师捐助和转发一个求助时，在朋友圈写下了这么一段话：

这是个异地、交通意外造成脑出血、未成年人面临可能的残障、新农合医保或未参保的案例。我内弟脑溢血受到很多朋友帮助，原因在于非户籍地就业者医保断档两个月零六天（一定程度是受疫情影响），既不能合法补缴也无法享受医保的窘境。

这个19岁孩虽不是享受不到新农合和事故赔偿，但这两者都是事后报销，抢救期间的医疗费是预缴制，如不能足额预缴治疗就会停止。每个众筹都是社会保障的一颗瑕疵。

朋友圈转摘 经得同意

在水滴筹的《2019年企业社会责任报告》中：水滴筹为100万+大病患者提供免费的筹款服务，累积筹款金额265亿元，捐款人数3亿+，捐款人次8亿+。而在轻松筹网站显示，已累计帮助 253 万个家庭，全球5.5亿用户信赖的大病救助筹款平台。

一边是统计公报中“斐然的成绩”，一边是具体的个体的困境只能需要通过公众众筹来得到缓解，常常让人疑惑。

农民工的社会保障和公共福利（子女教育）

农民工参加城镇职工社会保险情况

农民工在就业总人数中占比约37%，从参加城镇职工基本养老和基本医疗保险推算，他们大部分没有按照企业参保制度进行参保，所能享受到的社会保障非常有限。而在居住地参加社保是随迁子女在居住地入学的必备条件之一，对于他们来说也是一个难题。

进城务工人员随迁子女的教育状况

公报中，没有具体的关于农民工随迁家属和随迁子女的统计数据；新公民计划曾根据教育部历年发布 义务教育阶段进城务工人员子女教育状况，整理数据如下：

图解：以2018年为例，与2013年相比，1424万进城务工人员随迁子女在公办学校就读的比例为79.4%，这个比例在过去5年间几乎没有变化。而2018年进城务工人员子女“在一起”指数49.14%（5年间增长11.62百分点），进城务工人员子女能够跟随父母进城入学的实际上不到一半;“入公办”指数则只有39.02%（5年间增长8.85个百分点），不足四成（比79.4%低40%)。

新公民计划，公众号：新公民计划

2019年工作简报|新公民计划：我们看见，发声，行动

关于解决农民工随迁子女的政策和指导意见不断，2020年1月2日的第一份文件（2月5日公开发布）

（九）增加学位供给，有效解决农民工随迁子女上学问题。 

（十八）稳定农民工就业。农民工失业后，可在常住地进行失业登记，享受均等化公共就业服务。出台并落实保障农民工工资支付条例。

《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》

但农民工随迁子女上学问题要得到完全的解决，在居住地平等享受义务教育，还有升学，还有很远的路要走。

小结

纵观《永居条例》和《统计公报》，不管是国内的流动（流动人口）和还是在中国居住工作的外国人（迁移人口），目前，都在逐步纳入居住地常住人口管理中，国家试图在社会保障和公共服务方面给大家提供更好的供给，覆盖更广阔的人员。政策确实越来越开放包容，在进步，但现实中实践的过程却复杂而缓慢。

我们期待的未来

反观国家进步的过程，所有个人的困境很少从权利方面得到应有的重视，而是由一个全能政府在努力的实现承诺和责任。

作为一个个体，对国家期待的是什么，我们又应该承担怎样的社会责任，如何对待他人，可能是需要我们每个个体反思的。

整理编写|廖细雄

编辑|乐乐 廖细雄 魏佳羽

排版|廖细雄

“新公民计划”是一家民间公益机构，前身是南都公益基金会的“新公民计划”项目，发起于2007年8月。2017年机构在北京市民政局正式注册为北京三知困难儿童救助服务中心，在公开活动时使用的名称仍然为“新公民计划”。

“新公民计划”致力于开展研究、传播和公众倡导活动，推动更多人关注流动儿童教育问题，参与改善流动儿童成长环境，使他们享受公平、优质、适宜的教育。

新公民计划开展各种项目活动，支持领域发展，为公众参与公益服务提供平台，希望与社会一起为流动儿童创设适宜的环境，激发和引导流动儿童的自主发展，让每个流动儿童成为更好的自己，成为一个世界公民。

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