流动人口的“永居”梦

文/魏佳羽  发自 新公民年计划微信公众号

2月底，司法部对外发布了《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《永居条例》），引发了很多的讨论，微博话题有398.7万讨论，54.2亿次阅读。

起初大部分人听到的都是 “#坚决反对外国人永久居留条例” 一种声音，后续才慢慢有了更多理性的讨论。司法部随后专门召开了一次征求意见的座谈会，并对外表示“《永居条例》在充分吸纳公众意见、进一步修改完善之前不会仓促出台。” 至此，网络上的讨论渐渐平息。

在关于《永居条例》的讨论中， 有一种声音反对的是外国人在中国的 “超国民”待遇。

人们既担心“永居资格”的申请门槛低，又担心“永居资格”享受的福利高。这种担心的原因又是什么呢？

担心“超国民”待遇的原因

很多人担心外国人的“超国民”待遇，更多是一种感觉，甚至自己也说不清楚原因。在笔者看来，这种担心的背后有两方面的原因：

一、中国的公共服务总量不足，分配不均

伴随着过去几十年中国经济的飞速发展，在北京、上海、广州、南京、杭州这种经济发展水平比较高的城市地区，本地户籍居民已经能够享受到很好的公共教育、医疗卫生等基本公共服务，公共文化体育、社会服务等其它类型的基本公共服务水平也在不断提升，但是：

我国基本公共服务还存在规模不足、质量不高、发展不平衡等短板 ，突出表现在：城乡区域间资源配置不均衡，硬件软件不协调，服务水平差异较大；基层设施不足和利用不够并存，人才短缺严重；一些服务项目存在覆盖盲区，尚未有效惠及全部流动人口和困难群体；体制机制创新滞后，社会力量参与不足。

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》

以义务教育为例，中西部地区中小城市和农村，与北京、上海这些经济发展水平较高的地方相比，依然有着巨大的差距。2018年，北京市小学生均一般公共预算教育经费是全国平均水平的3倍，是河南省的5倍。

2018年，小学生均一般公共预算教育经费情况在如此巨大的差距面前，如果获得永久居留资格的外国人，可以在经济发展水平比较高的城市地区，获得比大多数中国人更好的公共服务的话，人们怎会不担心呢？

二、常住“流动”人口难以享有与户籍人口同等的基本公共服务

中国的公共服务，通常是以区、县为单位，按照户籍人口进行规划的，仍然以义务教育为例：

第十二条　适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。

《义务教育法》 2006年6月29日

当人们离开户籍所在地，成为一个“流动”人口之后，在享有基本公共服务方面，就会遇到很多的困难。

截止到2019年底，全国流动人口总量为2.36亿，平均每6个人中就有1个是流动人口，在城市里，平均每3个人中就有1个是流动人口。有非常多的流动人口子女，由于无法在父母居住、工作的城市进入公办学校就读，只能与父母分离，留在户籍所在地读书，成为留守儿童。截止到2018年底，教育部统计数字显示，义务教育阶段农村留守儿童规模1475万人，占全国义务教育阶段在校生人数的9.83%。 

如果获得永久居留资格外国人的随迁子女，都可以在居住地接受免费的义务教育，对于每一个流动、留守儿童的父母来说，他们又会是怎样一种心情呢？

国内流动人口 vs. 永久居留的外国人

当我们要讨论外国人永久居留管理的时候，会发现与国内的常住流动人口管理有很多相似之处。两个群体都在“新”的居住地长期工作和生活，但是在居住地都没有获得完整的公民权利，对于外国人来说是“入籍”，对于中国人来说是“入户”。

（十）建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。

《关于进一步推进户籍制度改革的意见》2014年7月

2015年12月，国务院正式颁布了《居住证暂行条例》（以下简称《居住证条例》），对于国内流动迁移人口进行管理，自2016年1月1日起施行。有人将其戏称为中国居民版“绿卡”。

参考《永居条例》的结构，我们将主要从申请条件、审批和管理、服务和待遇三个方面，来将《居住证条例》和《永居条例》进行比较，来看两者之间有哪些异同，最后提出我们的一些期待。

一、“申请条件”的对比

我们发现，申请永久居留资格的要求远远要高于申请居住证的要求，《永居条例》中无论因为是“特殊人才”，还是因为“工作、投资、家庭团聚”。

 这也很好理解，2014年户籍制度改革出台之后，国家政策一直在向着有利于人口流动迁移的方向推进，在《居住证条例》中，对于居住证的办理的要求是非常低的，工作、居住或者就读，三者满足其一即可申请居住证。

二、“审批和管理”的对比

我们发现，居住证的申请居住地公安派出所或者受公安机关委托的社区服务机构可以受理、县级人民政府公安机关负责签发，永久居留资格的申请县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构才能受理，由国家移民管理部门批准负责签发，《永居条例》中没有明确“国家移民管理部门”的行政级别，参考申请条件部分，省、自治区、直辖市人民政府只有推荐资格，推测执行过程中很有可能是全国审批。

 在管理方面，居住证的登记信息中包括常住户口所在地住址、居住地住址，此外居住证的有效期只有1年，需要每年签注。但是永久居留身份证的登记信息中，不登记居住地住址，永久有效，这意味拿到永久居留资格的外国人，在永久居留资格的权利范围内，有望获得超越中国公民的“迁徙自由”，尽管这份自由所能享有的服务是有限的。

三、"服务和待遇"的对比

我们发现，对于居住证持有人来说，主要由县级以上人民政府负责为其提供基本公共服务和便利。对于永久居留的外国人，则需要由地方各级人民政府（应该以省、自治区、直辖市人民政府为主导）一起为其提供服务和便利。

《居住证条例》第十二条规定了，居住证持有人在居住地可以享有的权利和基本公共服务。2017年3月，国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知，向社会公布了《“十三五”国家基本公共服务清单》，覆盖八个领域，81个基本公共服务项目

仅从文本上看，我们无法确定，《居住证条例》中的 “（六）国家规定的其他基本公共服务”，是否涵盖《“十三五”国家基本公共服务清单》中全部的基本公共服务。

但我们知道，在实际情况下作为居住证持有人，依然难以在居住地享有《“十三五”国家基本公共服务清单》中的一些基本公共服务，比如“公共教育- 免费义务教育”（在一些城市，每年的入学季，都会有一些流动儿童，因为无法满足居住地城市的入学条件，或者积分排名不够，而最终无法在居住地城市接受免费义务教育，不得不返回户籍地上学，成为留守儿童）“社会保险 - 城乡居民基本医疗保险”（在一些城市，办理居住证而没有居住地户籍的话，是无法在居住地参加城乡居民基本医疗保险的）。

《永居条例》中所规定的，永久居留外国人所享有的服务和待遇主要有三种：

1. 买房：“可以按照有关规定在中国境内购买自用、自住商品住房”，请大家注意“可以按照有关规定”这个前缀很重要，如果一个城市限购的话，那么永久居留外国人大概率也一样会被限制。
2. 参加社会保险：工作的参加社会保险，没有什么可说。每一个缴纳超过15年，最终能熬到在中国拿退休金的外国人，都为中国的养老事业做出了卓越的贡献。有意思的是后半句，“在中国境内居留但未工作的，可以按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险”，如上文所说，作为一个中国人，如果你是一个流动人口的话，即使你已经办理了居住证，但是你没有工作的话，一般也是不能在居住地参加“城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险”的，而只能回到户籍地去参加“城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险”。在这一点上，前面提到的永久居留外国人的有限‘"迁徙自由"又一次发挥了价值。
3. 义务教育：“适龄永久居留外国人或随迁的未成年子女可以在中国接受义务教育，不收取国家规定以外的费用。” 同样，因为永久居留外国人登记信息中不包含居住地址，其现居住地政府将成为唯一有责任为其随迁子女提供免费义务教育的地方政府（不用担心，不得不回到户籍地入学，成为留守儿童）。仅凭这一点，不知道每年入学季，那些为了让孩子能够在居住地顺利入学而操碎了心、跑断了腿的非本地户籍父母作何感想。

我们的期待

相对于网上几乎是一边倒的#反对外国人永久居住管理条例，笔者倒是觉得《永居条例》本身并没什么需要反对的，不过是2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》，2016年《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》延伸，申请要求依然很高，所获得的服务和待遇也并不多，真正值得国人羡慕的大概只是那有限的“迁徙自由”。

 透过这份《永居条例》，我倒是想从国内人口迁移的角度，谈一下具体的期待：

 一、尽快全面放开国内人口迁移落户限制，促进劳动力和人才社会性流动；

 2019年底，中共中央办公厅，国务院办公厅、印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，其中要求“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。”

 比《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中要求“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市（城区人口50万至100万）落户限制，合理确定大城市落户条件，城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所（含租赁），城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，严格控制特大城市（城区人口500万以上）人口规模。” 向前迈出了一大步。

 随着中国经济的发展和户籍制度改革的继续深入，终有一天会全面放开国内移民落户限制。或者放弃户籍与公共服务的关联，用居住证承载全部的公共服务功能，期待那一天可以早日到来。

 二、增加公共服务的供给，让每一个在中国长期居住、生活的人都能享有优质、均衡的基本公共服务。

尽管过去几十年中国经济在飞速发展，但是我们在基本公共服务的供给方面，无论是供给的总量、还是分配的均等化和公平性方面，都有着非常多的地方需要提升和完善。

 希望每一个中国公民，都可以像《永居条例》中写的那样，即使没有工作，也可以在居住地参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险”；

 希望每一个流动人口的子女（流动儿童和留守儿童），都可以像永久居留外国人的随迁未成年子女一样，可以跟父母在一起，在父母居住、生活的地方接受免费的义务教育。

每个人都拥有自由迁徙的权利

从20万年前，智人走出非洲开始，人类一直都没有停止过迁徙的脚步，有人为了生存而迁徙，有人为了征服而迁徙，有人只是想看见不一样的世界。

慢慢的，在不同地方定居的人类，有了不同的文化、民族，建立起不同的国家。在人类社会发展的过程中，国家的边界时而开放、时而封闭，人们时而互相接纳、互相理解；时而互相排斥、互相伤害。

 作为一个人，我希望自己可以被别人接纳、被别人理解；我希望有一天，每个人都可以去自己想去的地方，都可以被别人接纳、被别人理解，无论是在自己出生的国家，还是在其它的国家，真正拥有自由迁徙的权利。

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