論文，社會住宅與社會融合

最近完成了碩士論文，是以台灣社會住宅的制度過程為題。簡言之，為什麼1990年代台灣的住宅危機後，政策最終會轉為創立了社會住宅制度？2016年以後的制度推行過程中，有哪些行動者參與其中？合作與衝突如何展開？對制度產生什麼樣的影響？而不同都市之間的差異又如何出現？

短短一則動態能說的有限，就先從社會融合講起吧。1990年代以來，台灣在多重住宅危機的出現下，擬定整體住宅政策的呼聲漸高，諸如輔助購屋與輔助租屋、住者有其屋或適其屋、該如何協助弱勢者居住等辯論漸盛。首次有居住權意義的政策研擬方向，要到2005年的整體住宅政策頒布，也是首次在住宅政策出現了社會住宅的概念，且這是在數十年來社會福利運動累積的政治結盟下，趁著2004年社會福利綱領修正的機會將社會住宅與社區居住理念納入而來，主張讓弱勢者能夠獲得適合、且有尊嚴的居住條件，應該同樣擁有社區生活並近用各種社區資源。然而，從此以後進入政策視野的社會住宅制度，社會融合的核心轉為減少污名與標籤化、針對「混居」比例的辯論，無論是在社會住宅推動聯盟遊說與施壓下促成從2010年正式宣佈試辦、2012立法，甚至一路到2017年修法都持續在爭論該是10％、20%或30%，甚至50%等等。中央與地方政府都採取許多公關、行銷手段來提高公眾的接受程度，此外多數都市採取了看似公平、實則扁平化與更加貼近一般租屋者需求的出租辦法，與透過高標準（甚至過高）的規劃設計來增進社會住宅的形象營造、製造「房價不會掉」的現象，卻似乎遺忘了社區政治的過程。

到了現階段的快速推動，先不論弱勢者（且莫忘依照住宅法共有12類，每一類的需求不同，還有多重弱勢身份的可能性）的不同居住與生活安定的需求能不能都被社會住宅滿足，此外要取得社區鄰里同意社會住宅興建的壓力下，社會融合的目標還是常常落得被扭曲的結果。不同都市的地方政府推動手段各異，也有一些根據不同都市而來的發展、照顧對象等目標差異，不過最基本的目標都是配合重大政策加速興建；另一方面，社會住宅中的許多行動者，如NGO與部分建築師都有意識到社會融合的目標，並且在如台北市有著較為長期的住宅政策與出租國宅等經驗、以及與NGO等合作基礎下，較有機會發展出更為綿密的合作關係，產生制度上的創新效果。不過，這些合作關係無論在哪個縣市，現階段多半和社區鄰里是斷裂的，里長是在行政體系權威下取得居民同意、將外部問題內部化的管道，除了台北市有公聽會的場合能一瞥政府、NGO與專家學者、居民等各方參與者共同現身，且基於各基地與社區性質而來的協商過程之外，其他都市（其實台北市也同樣有）多半都是採取私下溝通的手段聽取里長意見，使得社區鄰里代表更傾向反映住戶意見、沒有發揮促成社會融合的能力；在快速的推動過程中更加劇了社區鄰里代表（如里長）有機會直接展現地方有產權者與其思維的影響力，因此才有無論是敦親睦鄰戶，乃至於各種回饋項目，包括停車位、社福機構優先權，甚至是周邊的再發展等（值得一提的是，在桃園市的案例中，社會住宅更是促進都市發展與取得正當性的工具）。這些社區回饋甚至到2017年是被鼓勵的：內政部的〈社會住宅興辦計畫〉就直接將回饋列在地方政府執行原則的第一點；然而，怎麼樣規範回饋的程度與內容、乃至於程序，現階段還是不得而知，端視地方政府的策略。

沒有適當的社區政治過程，就難以有好的社會融合效果，讓社會住宅有機會變成一座對弱勢者的孤立之島。現階段的社會融合與社區參與有限，即便是較有建樹的都市，也多半是在完工後、限於入住者、且只限於少數基地的實驗性質方案，例如台北市有NGO與建築師參與的青年創新回饋計畫，是個別都市在NGO、建築師等行動者相對充足的合作關係下達成的成果；但是在推動過程中，不敢直面周邊社區、社區工作與關係建立的過程，即便在衝數量的當下是無可厚非的妥協，也將會是未來的一個挑戰。韓國的社會住宅經驗已經顯現出社會融合的難題：社會住宅與周邊鄰里常常是斷裂的，無法成為一個永續發展的社區。台灣的經驗也指出社區政治的重要性，反抗明顯的一些基地如培英能看見協商逐漸達成平衡後和緩的過程，或如興隆公宅的公聽會在安康平宅的特殊背景下，能夠看見參與者深入交流弱勢者的居住處境，里長其實多數時候也是深入地方、了解無論一般居民或弱勢者生活處境的人，伊甸基金會自行經營的社會住宅、雙福園區也是事先投入社區工作來建立社區居民間的信任。現階段讓社區鄰里成為最積極的反對者、讓社會融合的目標受到扭曲，是政策目標的窄化，更是政治過程的錯誤安排。怎麼樣結合審議式民主與社區工作的思維、搭配現有也許如社區規劃師等資源，同時盡量避免已被指出的外包與契約關係對於深化民主的限制，來促成社會住宅推動時有著更完整的溝通與互信，同時兼顧在政策上對於基本的程序與內容做出規範，讓回饋協商有跡可循，或許是更為負責的社會住宅推動方式，來促成社會融合、讓人能夠有尊嚴地居住的目標。