日本去年眾議員改選是否違憲？票票不等值的「一票之差」問題是什麼？

張郁婕（Chang, Yu-Chieh）

2022 年 2 月 4 日

IPFS

關鍵字：#一票の格差 #1票の格差 #衆議選

去年 10月，日本舉行眾議員改選時，「票票不等值」的「一票之差（一票の格差）」問題，再度成為話題焦點。當中 1張選票的價值，會因為所在選區最大可以差到 2倍以上，這樣還是「1人 1票，票票等值」嗎？

近日，相關訴訟判決結果陸續出爐，東京高等法院認定去年選舉「合憲」的另一方面，高松高等法院和大阪高等法院卻判「違憲」，到底是怎麼一回事？

為什麼會票票不等值？

如果在劃分選區範圍、以及設定一個選區要選出多少名代表時，沒有考慮到各個選區具有投票資格的選民人數，就很容易出現「票票不等值」的狀況。一個選區裡面如果選民人數越多，這個選區又沒有分配到比較多的席次，這個選區的選票價值就會比較低。

去年眾議員改選最大差2.09倍

以去年 10月的日本眾議員改選為例，每張選票價值差異最大的選區是鳥取縣第 1選區和東京都第 13選區：前者是 23萬1,313名選民選出 1席眾議員，後者則是從 48萬2,445名選民中選出 1席眾議員。以一個議員代表多少民意（多少張選票）來看，鳥取縣第 1選區的候選人只需要拿到比較少的票，就可以選上眾議員，意味著鳥取縣第 1選區 1張選票的價值比較高。換算下來，鳥取縣第 1選區的選票價值，相當於東京都第 13選區選票價值的 2.09倍。

隨時間變化，選區也要跟著重劃

隨著人口過度往都市集中，或是各地方人口增減的速度不一致，就算過去可能已經盡可能讓各地方選票「票票等值」，隨著時間過去，過去的選區劃分方式或議員分配席次，有可能不符合之後的發展。

所以劃分選區及議員分配席次也必須要與時俱進，才能確保各地方的選民每次投票時，自己手中的選票效力都和其他選區近乎相同。

但這件事情說來容易，做來難。舉例來說，日本的國會分成參議院和眾議院，參議院的選區劃分問題又會比眾議院更困難。這是因為日本參議員一任 6年，但是每 3年改選半數席次，每一次改選時並不是全部改選，這讓各選區席次重新分配或選區重劃上更為困難。

中央民意代表容易出問題

順帶一提，「票票不等值」的問題，最容易發生在民意代表上，因為各地方選出來的民意代表，在議會做的工作是一樣的。至於行政首長較不容易遇到這個問題，這是因為行政首長只會選出 1位，各個行政首長負責的工作都不同，就算是不同縣市的行政首長，A都市的首長管的是A地方的市政、B都市的首長管的是B地方的市政，工作內容不一樣，就不能拿來比較。

中央的民意代表選舉的「一票之差」問題，又會比地方民意代表選舉來得嚴重。因為相較於範圍較小的地方選舉，中央層級的選舉各縣市的落差會更大，所以在討論「票票不等值」的問題時，又會以中央民意代表為主。

回顧「一票之差」訴訟的歷史

回顧日本「一票之差」訴訟的歷史，最早是 1962年發起。當時有律師團主張，國政選舉時各選區「票票不等值」，有違反日本《憲法》14條保障「法律之前人人平等」的疑慮，憤而向法院提起「選舉無效」的訴訟。此後，如果當國政選舉時各選區「票票不等值」的問題太嚴重，就會有律師團向法院提告「選舉無效」，而這類型的訴訟在日本就稱之為「一票之差（一票の格差）」訴訟。

1976年最高法院的見解

這一系列「一票之差」訴訟，要等到 1976年才有最高法院判定「一票之差」違憲，但最高法院也認定該場選舉（1972年眾議員改選）結果依然有效。這個判決也為後續的「一票之差」訴訟立下標準，如果要認定某一次選舉因為票票不等值的問題太過嚴重，所以「選舉無效」的話，必須要經歷以下認定過程：

法院認定該次選舉票票不等值的問題已經是「違憲狀態」
法院認定該次選舉是「違憲狀態」後，如果經過一段時間仍沒有改善這個狀況的話，就是「違憲」
確定選舉「違憲」後，才會審理選舉結果是否有效，是否應該要重新舉行選舉？如果認定就算重新選舉也沒有辦法解決票票不等值的問題，才會判「選舉無效」

只有「違憲狀態」不曾因此重新選舉

這套標準意味著，就算法院認定該次選舉票票不等值的狀況已經是「違憲狀態」，但要距離法院認定「選舉無效」還有很長一段路要走。

直到今天，「一票之差」系列訴訟最接近「選舉無效」的判決是在 2013年3月。當時，廣島高等法院認為 2012年12月的廣島第 1、2選區的眾議員改選「選舉無效」、廣島高等法院岡山分院在隔天也認定岡山第 2選區「選舉無效」。然而，這兩案上訴到最高法院後，法院認定雖然是「違憲狀態」，但選舉本身有效，所以不需要重新舉辦一次選舉。

「一票之差」訴訟與選制改革

從中選區制到小選區制

為了要解決「一票之差」的問題，除了選區重劃的方法外，日本在 1994年將選舉制的從中選舉區制改成小選區制，也是為了解決「一票之差」的問題。這招在當時算是特效藥，之前「一票之差」最大可以到 4.99倍（1972年），「一票之差」在 3、4倍都是家常便飯，改成小選區後，迅速讓「一票之差」降到 2倍左右。改成小選區制後的前 3屆眾議員改選（1996年：2.31、2000年：2.47、2005年：2.17）法院都認定合憲。

倍率要未滿2才算合憲

不過，從「1人 1票，票票等值」的觀點，「一票之差」的倍率如果大於 2，其實就不是實際上的「1人 1票」。也因此，接下來的眾議員改選，倍率如果大於 2，就是被判「違憲狀態」（2009年：2.30、2012年：2.43、2014年：2.13），2017年降到 1.98倍時就是合憲。

問題出在席次分配方式

當時（2011）最高法院就曾指出，改成小選區制後「一票之差」的倍率遲遲無法降到 2以下，是因為「1人別枠方式」的席次分配方式：先讓 47個都道府縣都先有 1席後，剩下來的席次（300−47＝253）再按人口數分配的方式，助長了各地方的「一票之差」。

取消「1人別枠方式」並將眾議員席次減少 5席的「0增 5減」後，2014年的眾議員改選讓「一票之差」倍率降到 2.13。雖然依舊被法院認定是「違憲狀態」，但這招看起來真的有效！所以下一屆的選舉再加碼「0增 6減」作為臨時手段，2017年眾議員改選的倍率就真的降到 1.98，是小選區制施行以來「一票之差」的倍率首次低於 2的。

邁向選制改革

另一方面，前面只說在法院認定選舉是「違憲狀態」後，如果這個狀況經過一段時間都沒有獲得改善，就屬「違憲」。那到底要給立法機關多久的時間改善這個狀況，立法機關才會修法呢？答案可能是連續 3屆。

2009年、2012年和 2014年連續 3屆的眾議院選舉，最高法院都做出票票不等值已達「違憲狀態」的判決，迫使日本政府不得不儘速修法，解決「一票之差」的問題。也因此，2016年5月成立了《眾議院選舉制度改革關聯法》，將眾議院總席次刪減 10席（日文稱之為「0増10減」）的同時，從 2020年起，議員席次計算方式將採行按人口比例分配的「亞當斯法（Adams’s method、アダムズ方式）」。

亞當斯法是什麼？

亞當斯法是美國第 6任總統John Quincy Adams提案的，所以就以他的名字命名。具體做法是，將各個地方縣市的人口除以同一個定數X後，無條件進位到整數位的商數，就是該選區應選出的席次。至於這個定數X到底是多少？就要一路試行錯誤，找出一個定數X，最後除出來的結果，各個選區應選出的席次加總後，和應改選的總席次一樣。

問題是，當年表定從 2020年起眾議員改選時要採用「亞當斯法」計算選區席次，但 2020年以來第一次的眾議員改選，也就是去年 10月的第 49屆眾議員改選，並沒有採用亞當斯法啊！

意外發現要「10增10減」才行

原因在於，2020年的國勢調查（人口普查）的速報值發現，日本全國的選區必須要「10增 10減」，才能把「一票之差」的倍率降到 2以下（倍率不到2才算是 1人 1票）。

「10增 10減」指的是：東京都（+5）、神奈川縣（+2）、埼玉縣（+1）、千葉縣（+1）和愛知縣（+1）必須要增加席次，宮城縣、福島縣、新潟縣、滋賀縣、和歌山縣、岡山縣、廣島縣、山口縣、愛媛縣及長崎縣這 10個縣必須要各減少 1席才行。

問題來了，增加席次、把選區細分化相對簡單，但要刪減席次的，是哪個選區和哪個選區合併？這對於現任議員來說問題很大。2021年的眾議員改選來不及處理選區重劃的事情，所以亞當斯法的首次登場就只能等到下次了。

孕育最多首相（及潛在候補）的山口縣面臨大難題

在「10增 10減」當中，問題最棘手的就是山口縣。

山口縣現在有 4個選區，從東到西選區的眾議員分別是：岸信夫（安倍晉三胞弟）、高村正大、林芳正（現任外務大臣，被喻為是岸田文雄的接班人）及安倍晉三（前首相）。

如果按照當地的地方文化圈來看，把下關市和宇部市這兩個選區合併會是比較好的方式，但這麼一來會讓安倍敬三（下關市）對上林芳正（宇部市），直接變成前後任內閣、安倍派和岸田派的大對決，誰贏誰輸都會很尷尬。但如果為了不讓雙強對決，把林芳正所屬的宇部市和山口市合併成 1個選區，現在宇部市和山口市是山口縣人口相對集中的地方，可以想見外來另外兩個選區（下關市和岩國市）人口一掉，又會發生「一票之差」的問題。到時候如果又要再重劃一次選區，勢必又要打散才剛合併好的選區。

目前日本政府預定在今年國會修法重劃選區，但光是山口縣這個難題，可能就很夠自民黨內部鬥爭很久了。