新冠肺炎的經濟衝擊與全球化的終結｜《思想》41期：新冠啟示錄
作者杜震華是臺大國家發展研究所退休副教授。本文共5443字，預計閱讀時長15分鐘。
本文分為三個部分：
- 因應新冠肺炎和SARS的防疫措施異同
- 新冠肺炎對經濟衝擊的預測
- 各國對新冠肺炎的紓困方案
- 不同紓困方案顯現的效率差異
- 新冠肺炎會終結全球化嗎？
一、因應新冠肺炎和SARS的防疫措施異同
為因應新冠肺炎肆虐，各國紛紛祭出嚴格的隔離措施，來防止「人傳人」、「無症狀感染」現象。這些措施從針對疫情嚴重地區採取嚴格的封城、停工、關店、關校、禁足、戴口罩、量體溫、要求洗手消毒、發布旅遊警告、暫停航班、入境者隔離檢疫、要求「社交距離」、設定人群聚集上限，到只採取上列措施的部分者都有，但無論如何，都會嚴重影響經濟活動或商業行為。
2003年的SARS，由於得病者會有明顯的發燒現象，因此防疫工作簡單許多，在嚴重時防疫手段只有停課、停賽、停止群聚、局部封村、延後考試、短期停課（如新加坡、香港2到3周），和確診接觸者的居家隔離（如香港1200人、新加坡900人、臺灣15萬人、加拿大少數隔離令）。確診病人分布在29國，只有8096例，死亡774人，病死率為9.56%。當時中國境內各種跨省市交通仍維持暢通，因此對經濟的衝擊較小。疫情終結之後，中國立法禁食野生動物、馬戲團和農場、餐館同時禁用野味；中醫藥因發揮功效而成為各級醫療體系的必要配置。
本次新冠肺炎的狀況卻非常不同，除了多數感染者會有咳嗽、發燒、疲倦等不同症狀外，會有部分無症狀但卻會傳染病毒的感染者，使得阻斷人際接觸成為必要的防疫手段；故產生了大規模封城隔離、停止人員流動的做法，嚴重影響經濟生產和消費行為，重創經濟活動和各國經濟成長率。特別是像美國這類已開發國家，服務業在經濟活動的占比高達8成，而服務業比製造業更依賴人際接觸，一旦封城或隔離，造成的影響會比開發中國家來得嚴重。
二、新冠肺炎對經濟衝擊的預測
早先，由於「美中貿易戰」的後續影響，國際機構對今年全球經濟成長預測，就已經不太樂觀：國際貨幣基金在今年初（1月20日）調降去年10月對全球的預測值0.1%，成為3.3%；中國為6.0%，美國為2.0%，歐元區為1.3%。世界銀行在1月份預測全球經濟成長率為2.5%，已開發經濟體為1.4%，新興市場和開發中國家則為4.1%。
由於疫情擴大，OECD在3月2日調低全球成長率預測，從2.9%調到2.4%。並宣稱若疫情在第1季獲得控制，經濟成長在2021年可以回升到3.3%；但是若在亞洲、歐洲和北美各地擴大，2020的成長率將會降低到1.5%。對中國預測也由5.7%調降到4.9%，但2021年可回升到6.4%。美國由於疫情不大，成長率只由2.0%調降到1.9%。
而IMF在最新（4月14日）的全球經濟展望（WEO）中，進一步悲觀地預測全球今年經濟生產（GDP）預估將為-3%，臺灣更低到-4%，美國為-5.9%，歐元區為-7.5% 日本為-5.2%，中國為1.2%。這項對臺灣極為悲觀的預測，被臺灣官方反駁，政務委員龔明鑫認為，在臺灣第一季經濟成長率為1.8%，第二季即使零成長之下，除非下半年的成長率為負8%到負9%，否則全年度不可能會出現-4%的成長率，他認為亞銀將臺灣成長率從2.0%下調到1.8%，是比較了解臺灣的。亞銀的預測和臺灣中央銀行稍早在3月19日下修臺灣成長率到1.92%，相當的接近，也和寶華綜合研究院3月25日調低臺灣成長到1.5%差異不大。主計長朱澤民也駁斥IMF，認為臺灣今年必然會正成長，成長率會落在1.3%和1.8%之間。
但是，隨著全球疫情持續惡化，包括日本首相安倍晉三在4月16日宣布全國進入緊急狀態到5月7日，臺灣也針對所有風景名勝、夜市等進行人聚管制。中華經濟研究院在4月17日進一步下修預測，臺灣今年成長率只有1.03%；其中，今年第2季只有-0.1%，第3和第4季分別為0.5%和1.9%。
三、各國對新冠肺炎的紓困方案
在肺炎疫情擴大下，各國紛紛提出規模大於SARS時的紓困方案。由於各國經濟規模不一，以紓困費用的絕對金額顯示其規模並不合適，應以紓困金額占各國經濟生產（GDP）的比重，來衡量其紓困規模較佳。部分國家因疫情惡化，會在公布了紓困方案之後，追加擴大其紓困規模：美國10.2%；德國31.3%；西班牙20%；英國14.7%；法國14%；日本由2.1%提高為10%，再進一步提高為20.4%；韓國由3.4%提高為6.8%；香港先提出1%，再提出第二輪的3.8%；新加坡由1.2% 提高為10.8%。以上都是經濟受疫情衝擊較大，故提出大規模紓困方案的國家或經濟體。
臺灣的紓困規模，若只看前後兩次「紓困振興特別預算」的規模，剔除借貸必須償還的「行庫貸款」和實際上沒增列預算的「移緩救急」部分，則會從第一輪GDP的 0.58%，增加到第二輪的1.1%。這無論是和其他一樣曾被列為四小龍的經濟體比較，或和上列已開發國家比較，都是編列預算規模最低者。究其原因可能有二，一是臺灣疫情控制得當，沒封城或其他嚴厲抗疫管制措施，故官方認為對經濟衝擊相對較小，不必依賴大規模紓困來刺激經濟。其次，可能是蔡政府重視「財政紀律」，上一個財政年度預算基本上是平衡的，還因此大肆宣揚，所以不希望因紓困規模太大而讓「財政健全」的目標落空。
有人可能懷疑，紓困規模大小是否受國家負債的影響。其實，我們看不出這種影響：以各國中央政府2017年累計債務來看，美國是GDP的79%， 德國 65%，英國87.5%，法國97%，西班牙99%，日本238%，新加坡111%，韓國39.5%，香港0.1%，臺灣則是36%。日本政府債務最高，但因疫情嚴重，提出了20.4%的龐大紓困規模；香港債務最小，新加坡若將政府擁有的資產納入考量，其實並沒有債務，但也都提出遠大於臺灣的紓困規模。顯然，紓困方案大小，涉及該國政府對疫情衝擊的判斷，和各國本身債務大小無關。
由於抗疫措施的重要手段是阻卻人和人的接觸，故對需要近身貼近的「服務業」影響巨大；而服務業是遍及社會的普遍性行業，受衝擊的從業人員至為普遍，而且衝擊極為迅速，故上述各國紓困方案，都將對民眾或勞工普遍發放現金列為最主要措施。例如，美國在「排富」原則下（排除年收入9.9萬美元以上者），對所有成人發放現金，年收入在7.5萬美元以內者發1200美元，未成年孩童另發500美元；例如一個2大2小的4口之家，夫妻合計年收入不超過15萬美元，就派發3400美元。若該戶去年報過稅，政府就直接寄出支票；若未報稅，在限定期間去登記也會直接收到，不必申請核准。另外，對領取各州失業補貼者提供每周600美元的額外補助、為期4個月，且無論新舊失業。這些現金派發的總金額約為5000億美元，占美國紓困總額2.2兆美元的23%。
其他國家派發現金的狀況為：南韓7成家庭每戶發放100萬韓元，約2.4萬元新臺幣；新加坡每位成人發放600新幣，約1.26萬元新臺幣；香港18歲以上每人1萬港幣，約3.8萬元新臺幣；澳門每位公民發放1萬澳幣，約3.8萬元新臺幣；日本每人10萬日圓，約2.8萬元新臺幣。英國對受疫情影響無法工作者，補貼8成薪水3個月，每月以2500英鎊為限（約9.2萬元新臺幣）。臺灣沒有一般性的現金發放，但自營作業者勞保投保額在每月2.4萬元以內者，每月補貼1萬元、發3個月；特定艱困行業員工補貼薪資4成；減班休息者補貼前後薪資差額的50%，每月最高1.1萬元新臺幣，最長6個月。政府估計全部約有3百萬人受惠，約佔臺灣2378萬人的13%。
除在發放現金上各國有金額或對象上的差異外，對企業紓困的措施也是大同而小異：義大利主要提供失業保障、薪資補助、延後繳稅及還款；英國主要提供企業貸款和補貼；法國提供貸款擔保和其他經濟紓困；德國提供企業貸款、擔保和股份收購；韓國提供企業貸款、消費券和休假補助、降稅、擴大投資；日本提供請假補助、投資醫療設備、提供中小企業無息無擔保貸款；美國提供中小企業貸款、增加失業補貼；新加坡提供企業薪資補貼、延緩徵稅；臺灣提供企業貸款、移緩濟急、自營作業者個人補貼利息貸款等。
四、不同紓困方案顯現的效率差異
針對這次抗疫的措施，各國雖然大同小異，但除了規模有別，實施的措施也有差異，因此對經濟的恢復和成長，應該會產生不同的效果。然而，哪些措施會有較好成效，可能要等到半年到一年後，才會逐漸顯現。只是，屆時可能又會摻雜其他變數的影響。所以，何種措施的效果較好？真相如何，可能永遠無法得知。
以臺灣為例，從紓困方案1.0到2.0，朝野一直為是否該普遍發放現金而爭執不下；雖然執政黨以人數優勢在國會強行表決通過不普遍發放現金的版本，但外界批評聲浪頗大，多舉美國、日本和歐洲國家為例，認為普遍發放現金才能「救急」，否則以受衝擊大的行業勞工為限，又要申請核准，在行業有限、辦理耗時之下，將產生補助範圍太小、補助時程太慢、無法及時紓困等問題。
一個相關問題，是政府堅持將發放「酷碰券」，讓投宿旅館者使用折價券於夜市等消費場所，但只提供消費時折扣，以20%為限，目的是要帶動消費的「乘數效果」，可增加酷碰券面額4倍之多的消費。政府認為2008年金融海嘯時發放消費券的效果不佳，因它部分替代了原來就會有的消費，乘數效果不大，故堅持不發消費券而改用消費者必須額外支出才能享受優惠的酷碰券。然而，這種符合經濟理論的措施，卻被批評為「不食人間煙火」──當疫情衝擊嚴重，民眾收入大減之下，很多人不會為了要享用1千元的酷碰券，要額外花費4千元才行──因為民眾根本就沒錢花費。
另一個問題是，為何只發補貼給1百萬中低收入戶，以及3百萬自行營業者，難道其他的國民都富裕，必須被排除？政府堅持若大量補貼，發出去的錢會被存起來形成浪費，錢必須「花在刀口上」。當然，越窮的國民消費傾向越高，越會將發放的補貼花用出去；但若因而規模太小，總花費有限的話，經濟要維持活絡將非常困難。
外界對於臺灣紓困方案的批評，以4月21日經濟日報的社論較具代表性，這篇題為「紓困方案應拉高格局擴大範圍」的文章指出，臺灣的紓困方案顯現了幾個問題：規劃能力弱、紓困規模過小、挹注速度太慢、紓困範圍不足、忽略地方政府、缺乏國會監督。4月22日臺灣代表業界的四大工商團體也提出建言：再擴大紓困規模一倍，到10%的GDP，紓困措施務必以「救人救火」和「簡政便民」為最高原則，呼應了社論的看法。但評論是否為真，是個實證問題，許多判斷需要足夠的資料，但資料卻經常不足，只能用時間來獲得答案。而政府也會隨著輿論風向做出措施的調整和補強，例如受到批評後，勞動部就補提了勞工可以個人身分提出10萬元、3年期的低利貸款，只要提供曾工作之證明，名額為50萬名，受到正面評價。而紓困方案2.0中，也預留了特別預算可以再提高一倍的條文。但這種打帶跑的方案建構，也被批評部會間條件不一，經常顯現出條件不一致或遺漏需要紓困產業或勞工的現象。
五、新冠肺炎會終結全球化嗎？
無論如何，疫情已逐漸受到控制，也終究會過去。然而，目前坊間已出現一些對全球化的質疑──有人說它會讓全球化倒退，更有人認為它會「終結全球化」。事實上，只要看看2003年的SARS風暴，以及2008年發生的金融海嘯之後，全球化是否因而減速或終止，就可以得到答案。很清楚的事實是：全球化既不會終結，也不會倒退；只是，速度也許會放慢些，內涵可能會做出調整。畢竟，全球化的效益太大而成本相對有限──「曾經滄海難為水」，人類已經無法拿掉全球化這個具備致命吸引力的奶嘴了。
沒錯，在全球化之下，透過供應鏈串聯和區域經濟整合，讓全球的生產和市場相互結合，但也衍生了大量的系統性和非系統性風險。系統性風險是有跡可循、可以藉由某些作為來規避的風險，非系統性風險則是無論如何作為，它都會存在的風險。然而，無論是SARS、金融海嘯或新冠肺炎，如果硬是要採行「預防」措施，其代價可能極為高昂，乃至於各國都不願意付出這種代價，而讓系統性風險繼續存在，各國各憑本事賭「運氣」（風險）了。
但是，這次新冠肺炎疫情如此嚴重，美國和歐洲大國顯然都已經「賭輸」，應不會在疫情過後繼續承受這種被低估的風險，必須調整做法來應對風險。應對風險的途徑可能有下列幾種：首先，是高度重視各種病毒和流行病防治之相關研究，並將各種相關產業透過政策保留在國內生產相當的部分，也會維持相當的安全存量，來消除萬一發生類似事件時，可能有錢也買不到抗疫物資的窘境。二是，改造世界衛生組織（WHO），例如總幹事須採限制多數決，讓能獲得絕大多數成員國同意者才得以擔任，以提高其公信力；再提高其預算和能量，強化其領導全球共同對抗疫情的地位和角色，讓疫情能在更有力的領導下，結合各國力量達成快速消滅疫情的效果。三是，建構區域性聯防體系，例如，美國聯合英、法、日、紐、澳、德、加和其他歐盟國家，成立一個「國際公共衛生共同體」，在疫情發生時，由抗疫物資有餘裕的國家優先支援其他聯盟內成員國，排除被認為衛生醫療體系不符資格，和極可能隱匿疫情、不受信賴的國家，來控制風險。而二和三有競合關係，也就是當第二個途徑難以達成時，第三個途徑就會被考慮。
因此，全球化不會倒退更不會終止，只會調整內涵和抗疫體系。會讓全球化倒退的是像「美中貿易戰」的貿易對抗，它會強迫各國在相關產業的生產鏈上必須選邊站，投入美國陣營或中國陣營，讓全球和通訊有關的產業切割為兩大集團，企業因減少了經濟規模而損失了「規模經濟」（scale economy），這才會造成全球化的倒退。
杜震華，臺大國家發展研究所退休副教授，中國文化大學全球商務學程兼任副教授，研究領域為國際貿易和經濟發展，目前亦擔任國內兩份主要報紙主筆。
此文開放給所有讀者。這是《新冠啟示錄》這期雜誌的第一部分內容，關注新冠疫情之下對人類社會提出的挑戰與反思。
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